园区道路项目建设投融资方式探析

蔡 虹

(长沙金霞经济开发区开发建设总公司， 湖南 长沙 410008)

园区道路项目建设投融资方式探析

蔡 虹

(长沙金霞经济开发区开发建设总公司， 湖南 长沙 410008)

从园区道路建设投融资方式出发，比较分析政府投入引导资金和市场融资等不同方式及几种方式的有效配合使用的特点。通过对园区三种投融资方式进行分析，对照园区道路建设的投融资及资金运转状况，对园区道路建设从政府引导、财政预算资金投入、政策性贷款及发行专项债券等方面相互融合构建起来的投融资操作模式进行了探讨。

道路建设； 投融资； 有机融合

道路建设在园区开发中十分重要，但道路建设周期长、投入资金大，单凭园区的财力难以支撑，而经济发展的步伐及园区对社会的贡献等，致使社会对道路等基础设施需求不断提升，但园区的道路建设一般是非经营性的基础设施建设，竣工验收投付使用后就移交至政府专门职能部门进行管理[1]。

1 道路和投融资的概念

道路按其使用特点可分为公路、城市道路、林区道路、乡村道路等[2]。城市道路与公路以城市规划区的边线分界，园区道路建设一般是按照城市道路的规定修建，城市道路为快速道、主干道、次干道和支路四类[3]。

投融资概念[4]，投资在西方经济学中具有金融和经济两重含义。就“金融”含义的投资，主要是指证券投资；就经济意义上的投资而言，则指实际资本的形成。投资是一定的经济主导体为获取预期收益的一种资金投入以及相应的资本形成过程[5]。

道路建设投融资是对道路等城市基础设施投资活动的组织形式、投资方法和管理方式的总称。主要包括投资的主体、投资实施方式、投资利益关系处理等方面。作为城市道路建设资金的运作系统，城市道路投融资包括资金的来源、使用和偿还(投资补偿)三方面[6]。融资偏重于资金的筹集，投资多指资金的使用和偿还。融资行为的实施及结果是投资行为的前提和条件，投资行为的实施则是融资行为的目的和归宿[7]。园区作为道路建设的主体，在道路项目建设的实施过程中同时也是这些项目投融资的主体[8]。

目前，园区按照市政道路主干道建设标准，每平方米的建设成本基本在1500元左右，所以道路建设资金是园区前期建设开发的一项重要投资，如何筹集建设资金十分关键。

2 园区道路建设三种投融资方式分析

道路等基础设施是园区对外招商引资、后续发展必不可少的条件，在园区建设之初，对道路建设的投入是最基础的工作。园区开发建设之初，税基薄弱，本级产生的税赋收入不能承载道路建设所需资金。在这种情况下，园区可以采取如下方式筹集资金。

2.1 向银行申请政策性贷款资金

通过向银行申请政策性贷款资金的业务模式流程，如图1所示：

(1) 园区通过发改委批复的道路立项及国土规划部门审核的园区土地红线及由上级财政部门担保向银行提出贷款申请；

(2) 银行对项目进行评估审核后，园区提交申请贷款资料；

(3) 银行进行审批并提交银行贷审会；

(4) 银行落实各项贷款条件，通过银行贷审会；

(5) 双方签订借款合同；

(6) 银行按照合同约定向园区发放贷款；

(7) 园区根据合同规定，按时支付银行借款利息，并到期归还银行的贷款本金。

图1 向银行申请信贷资金流程图Fig.1 Flow chart of credit from banks

此方式有利方面是：有上级财政担保且资金筹集迅速。不足之处在于：资金规模不大，贷款期限不长，使用成本相对较高。

2.2 发行专项债券

发行专项债券的业务流程见图2：

(1) 园区形成融资意向，准备资料向市发改委申请，取得批复；

(2) 园区与券商确定合作框架及双方确定债券发行方案，签订承销协议；

(3) 聘请中介机构，准备债券发行应提供的相关材料；

(4) 将准备好的申报材料提供给市发改委，并逐级上报省、国家发改委；

(5) 国家发改委审核后，与中国人民银行会签；

(6) 国家发改委下达发行批准文件；

图2 发行专项债券流程图Fig.2 Flow chart of special bonds issuance

(7) 向社会刊登募集资金说明书，园区专项债券正式发行；

(8) 承销商组织进行债券销售，园区获得债券募集资金；

(9) 园区根据合作协议，按时支付债券利息并到期归还债券本金。

此方式有利之处在于：募集的资金规模充裕且资金使用期限较长。不足之处在于：申报准备时间较长，对园区财务指标达到要求及财务信息透明度的要求较高，资金募集申请的难度较大，资金使用成本相对也不低[9]。

2.3 财政预算资金投入

财政预算资金投入可采取向上级财政申请专项建设资金和通过园区土地获得的财政资金投入的方式。

2.3.1 向上级财政申请专项建设资金

申请上级财政专项建设资金业务流程见图3：

(1) 园区根据相关文件要求准备好资料向上级财政申报建设资金；

(2) 上级财政投资评审部门通过审核相关资料；

(3) 上级财政委托相关机构进行建设项目的勘查、审核；

(4) 将审核后的项目分年度列入未来1～3年的财政预算并报请同级人大审议；

(5) 通过人大财经委审核，人大常委会审议后的道路建设资金列入来年或未来几年内的财政预算；

(6) 次年园区向上级财政申请拨入已进入财政预算的道路建设资金；

(7) 上级财政按照道路建设进度拨付专项预算资金；

(8) 道路竣工投入使用后，上级或同级审计机关对专项建设资金使用情况进行审计。

图3 上级财政专项建设资金投入流程图Fig.3 Flow chart of special funds investment at higher authority finance

此方式有利方面在于：不必考虑资金使用成本。但这种财政预算投入资金的不足之处在于：资金量不大，资金投入时间滞后。

2.3.2 通过园区土地获得的财政资金投入

其相关业务流程如图4所示：

(1) 园区通过规划审核所需修建的道路；

(2) 通过发改委批复的道路概算资金；

(3) 通过国土及相关部门测算出园区准确的可通过挂牌出让的土地；

(4) 向政府提出申请将通过审核批复的道路建设概算资金列入园区未来可挂牌出让的土地成本底价进行土地招拍挂；

(5) 政府将园区的申请转国土、财政等相关部门会签后同意园区申请；

(6) 相关列入了道路建设成本的土地在国土部门挂牌出让；

(7) 摘牌后的土地资金全部缴入财政国库账户；

(8) 园区向政府申请已摘牌出让土地的道路建设加挂成本返还；

(9)财政部门按照政府的批复将土地收益中的道路建设加挂成本拨入园区作为道路建设的投入资金；

(10) 道路竣工投入使用后，上级或同级审计机关对建设资金使用情况进行审计。

图4 通过土地获得财政资金投入流程图Fig.4 Flow chart of financial fund investment from land use obtains

此方式有利之处在于：资金规模比财政预算资金投入量要大些。不足之处在于：土地的摘牌出让时间不能准确预定，挂牌出让土地的成交价格不能预计。这应根据挂牌当时的土地行情来确定，遇到土地行情不佳时有流拍的可能。

2.4 三种投融资方式的相同之处

2.4.1 道路建设项目的投资发包方始终是园区，便于对工程质量进行监管 从上述的三种投融资方式中可以看出：园区始终是道路建设的投资发包方。通过银行贷款和发行专项债券，园区更是道路建设的直接投资者，而通过财政预算资金投入和由土地获取财政投入资金来进行道路建设，园区也是代表投资方来直接承担和具体实施的。

不论是作为投资者或是代表投资方，在上述几种投融资方式中，园区始终是道路建设工程的甲方(发包方)。作为甲方，园区便于在道路项目建设中对资金投入使用进行有效控制，对工程质量和施工进度实行严格监管，能够有效避免乙方(承建方)在施工中，为实现自身收益最大化而降低质量的行为。

2.4.2 道路建设的运作过程相同 园区的道路建设工程的实施，不论那种资金投入，园区对该项目的操作程序都基本相同：在道路建设的前期，都要将项目前期中的拆迁、土地、报建等手续完成、准备齐全。不同的是，作为财政预算专项建设资金投入的建设项目必须是进入了同级或是上级政府的重点工程建设项目。

2.4.3 道路竣工验收后移交时间和风险承担相同 园区道路竣工验收投入使用后，按照合同，要运行一段时期后，通过了质量保证期限，园区才对该项目进行竣工决算，支付该项目的全部工程款，退还乙方(承建方)的项目质量保证金[10]。通过政府相关部门的验收，移交给政府专管部门进行管理。

不论上述那种资金投入方式，园区所要承担的资金风险和对道路建设项目的质量保证风险都是相同的。道路建设一旦启动至项目竣工移交政府之前，园区既要保证资金链畅通，又要保证工程的建设进度和工程质量。

2.4.4 道路建设阶段的会计处理方法相同 园区道路项目建设任务一般由园区管委会制下的开发建设公司承担。开发建设公司按照《企业会计制度》进行核算，在道路项目建设期间作为“在建工程”进行会计处理。项目竣工验收通过质保期限后，移交至政府专管部门时，视为该项固定资产的实物管理权移交[11]。

2.5 园区道路建设三种投融资方式不同之处

2.5.1 投融资规模制约园区道路建设规模 园区发展之初，财政预算资金规模一般不大，只能起到一定的辅助作用。而通过土地收益产生的财政资金，由挂牌出让的土地面积的大小及土地在摘牌时的价格所决定。通过银行贷款获得的建设资金一般能够至少覆盖某条或几条道路建设的所需资金；而通过发行专项债券进行募集的建设资金规模则更大[12]。

2.5.2 投融资方式的不同决定政府主导力度 政府对园区道路建设的主导力度是随资金来源决定的。资金来源于财政预算资金决定了政府主导的力度大；资金由园区自筹，政府主导的力度相对就小些。

政府主导体现在几个方面：项目立项要由发改委对建设资金概算进行批复；资金拨付前，财政的投评中心会对道路工程建设资金的概算进行审核；道路建设中，园区道路建设工程的质量和工程进度会列入政府对园区的年度绩效考核任务中；道路竣工验收后，政府的审计部门会对道路建设决算资金进行审计；最后在道路移交时，政府会对道路交接工作进行主导，然后由政府的专管部门进行管理[13]。

2.5.3 投融资方式不同监管方式也不同 建设资金如果来自银行贷款，贷款银行和银监会对该笔贷款资金在园区的使用情况会进行监管。银行对资金使用控制方式是：在贷款资金放款及园区使用该笔贷款资金时必须是贷款银行的专门用于道路建设的账户；在道路建设中及工程竣工后，银行和银监会随时可以对园区该笔贷款资金使用方向进行检查和审核。

如果建设资金来自于专发的债券，那么对该笔资金使用情况的监管将更加严格。在发债前期及债券期限内，园区的所有的财务状况必须公开，接受全社会对园区财务状况的检查和监督。

3 讨论

园区道路建设是非经营性基础设施建设，事实上也承担了政府基础设施建设任务的“事权”而又没有任何财政收入来源的纯投入[14]。目前公路建设中常用的BT 模式对于园区道路建设来讲，在建设期间虽然能够减轻园区的资金压力，但回购道路时，资金成本太高；另外在建设期间，园区对于道路工程质量和建设资金使用情况都不能进行有效监管。所以对园区来说BT建设模式不是一种理想的方式[15]。

园区要发展，只有通过基础设施建设齐全后，才能吸引好的项目来园区。通过园区未来的财税收入来平衡前期对道路等基础设施建设的投入，一般园区的资金平衡期需要十年至十二年左右，长的甚至需要十五至二十年时间[16]。如何迅速地完善园区内道路等基础设施建设并尽快渡过和突破园区“前有标兵、后有追兵”的瓶颈及资金平衡期迈向良性、高速发展期，牵涉园区的布局、规划、定位等各个方面工作，因此道路建设资金投融资模式可按三年、七年、十年的计划来安排[17]。

3.1 三年计划

前三年，可以通过上述的第一种银行政策性贷款和财政预算资金投入相结合的方式进行园区初期的主要骨架路网建设。园区成立，政府一般会投入部分的财政资金作为对园区的支持，园区可以申请将此项资金作为对园区前期道路建设的拨入资金[18]。同时在园区成立之初，可向银行申请由财政担保政策性贷款资金，这种必须有财政担保的期限最长不过五年，放贷金额不是很大。园区可很好地使用这两种资金将基本路网骨架建设完成[19]。

3.2 七年计划

骨架路网拉通后，园区的土地得到有效增值。第四年园区即可着手将临近城区的部分土地进行挂牌出让，将土地转让获得的财政资金有效地投入到园区路网的深化和完善建设中。这是决定园区今后能否进入良性循环和快速发展的关键阶段。随着园区道路建设的进一步深化和完善，加上必不可少的宣传和招商，将一些优质、高效、具有辐射带动作用和影响力的龙头项目引进园区，道路建设和项目引进对于园区起到互为因果、相得益彰的作用[20]。

3.3 十年计划

园区有了一批高税赋和辐射力强的项目后，从第七年开始可以考虑发行专项债券投入到全面完成覆盖整个园区道路等各项基础建设，专项债券的发行对园区的收入、财务状况、偿债来源、信息公开度都有很高要求[21]。园区通过前面几年的工作，基本夯实各方面的基础，具备发债的条件，可以通过发债来募集和满足园区对道路等基础设施建设所需资金[22]。

4 结语

通过这种“三年-七年-十年”的建设投入后，园区的规模和气候已成：引进了多个优质项目；区域内的税收逐年增加，完全能够满足园区的基本运作和部分社会性事物的资金需求；园区土地大大增值，通过土地出让的收益可以部分偿还园区建设之初的银行贷款资金和通过发债募集的建设资金；而园区全面完善各项基础配套设施建设后，通过大批高效益、高税收、高附加值的产业群聚集后，所产生的各项税收收入和土地回笼资金及其他无形资产回报资金可以完全覆盖债券发行、其他商业银行贷款的还本付息[23]。这样，园区成功地由成立之初的举债建设期、过渡期进入园区良性发展期，既保有一定的贷款规模存量，又不会发生资金断链之虞，继而为园区由高速、健康的发展时期迈向高端品质、科学经营的时期奠定坚实基础、提供有力保障。

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Ontheorganicamalgamationofdifferentmethodsaboutinvestmentandfinancingoflogisticsparks’roadprojectconstruction

CAI Hong

(Development and Construction Corporation of Changsha Jinxia Economic Development Zone , Changsha 410008, China)

Based on ways of investment and financing of logistics parks’ road construction, the paper carries on comparative analyses in different methods such as governmental investigation of leading finance and financing of market as well as dissimilar features concerning effective uses of these methods. It also analysis successful experiences dealing with investment and financing operating systems in logistics parks’ road constructure and concludes operation modes which combine the lead of government, the logistics park itself and the financing of the market, by analyzing different ways of investment and financing and comparing the situations about investment and financing along with the running of capital in logistics parks’ road constructure.

road construction; investment and financing; organic amalgamation

2015-07-14

F 283

A

1003 — 5710(2015)05 — 0099 — 05

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2015. 05. 022

(文字编校：龚玉子)