中国与哈萨克斯坦海关合作机制研究

刘梦非

(复旦大学 法学院，上海 401120)

海关国际合作机制，又称国际海关合作机制，海关合作机制等，概指不同国家或经济体的政府机关，特别是海关部门之间就海关事务进行的合作行动;其目的在于推动世界海关标准化发展，简化协调海关程序，保证货物供应链的安全和便利，并通过合作，大大提高信息交流和便利化。

狭义上的海关合作机制，仅指国际层面的合作机制，即各国海关在国际范围内开展的国际、区域和合作。而广义上的海关合作机制，既包括一国内的不同海关机构之间、海关与其他机构或贸易实体之间在涉及海关事务方面达成的合作规范、规则及惯例，也涉及打击走私、维护海关法律制度实施的合作、贸易安全便利和人事培训方面的合作内容。

作为我国“一带一路”战略设想的首倡之地，作为上海合作组织的重要成员与合作伙伴，哈萨克斯坦既是“丝绸之路经济带”的北线核心，也是中亚复杂地缘政治的重镇。无论是投资、贸易或是交通、物流，在中国与哈萨克斯坦两国间各方面的合作流通中，作为经济国门的海关都将首当其冲。加强中国与哈萨克斯坦的海关合作与协作，对促进两国经济交往的持续发展、打破区域内国家经贸合作的瓶颈、打击两国进出境犯罪、维护两国安全、提升区域合作层次都有着积极的作用。中国与哈萨克斯坦间海关合作机制的构建与保障，将由此成为两国在“一带一路”战略下顺利深化合作并发挥持续引领优势的重要内容。

一、中哈海关合作的积极意义

(一)中哈海关合作是促进贸易便利化的必然要求

建立高效的贸易便利化体系，是当前贸易体制改革和国际贸易增长的重要内容。WTO 和UNCTAD 都认为:“贸易便利化是指国际贸易程序(包括国际货物贸易流动所需要的收集、提供、沟通及处理数据的活动、做法和手续)的简化和协调”。显然，为达成货物及服务跨国流通的便利化目标，各国海关进出境制度与程序的简便与配合已成为应有之义。

自1992 年1 月3 日中国与哈萨克斯坦建交以来，两国交往密切，其中经济交往尤为突出。2012 年，中国成为哈萨克斯坦第一大贸易伙伴，双边贸易额达到239.8 亿美元。中国对哈萨克斯坦出口金额达164.8 亿美元，居第一位，进口达75 亿美元，居第二位。据中国海关统计，2012 年中国与哈萨克斯坦贸易额为256.7 亿美元，其中中方出口110．亿美元，进口146.7 亿美元，同时，2012 年中国对哈萨克斯坦的各类投资总额为189.856 亿美元，而哈萨克斯坦对中国的各类投资总额为26.957 亿美元。

可以看到，中哈贸易量正在不断攀升，但其繁荣的背后却仍然面临着以海关进出境监管为代表的诸多阻碍。如，哈萨克斯坦高额的关税和非关税壁垒，复杂多变的外贸和海关通关管理政策，以及大量“灰色清关”现象的存在，使企业无法获取正规的通关手续，对通关车辆限高、限宽、限重及提高清关费用等非贸易壁垒措施也变相提高了通关门槛，增加了企业通关成本，直接影响了中哈贸易的发展。

因此，在中哈的边境贸易中，通过海关革新与海关合作推进贸易便利化将发挥积极影响。以非关税措施的削减带动贸易便利化，包括海关组织与程序、检验检疫程序、标准一致化、原产地规则、减少技术性贸易壁垒、加强信息沟通与交流、发展电子商务、方便商务人员流动、减少配额和许可证等。在推进贸易便利化的同时，将有助于确定开展经济技术合作的优先和重点领域，制定各成员国在各个领域开展经济技术合作的规划及相应措施。中哈之间加强海关合作是保持两国贸易上升通道的迫切需要。

(二)中哈海关合作是顺应地缘局势、维护区域稳定的有力措施

在恐怖主义已成为世界各国严重公害的今天，而“中亚目前正处在国际恐怖威胁的刀口浪尖上”。在中国，“东突厥斯坦”分裂势力随着中亚安全形势的恶化而蠢蠢欲动;而哈萨克斯坦，作为中亚最具实力的国家，往往可为影响地区安全局势的关键。地缘关系的唇齿相依，提供了两国合作的天然基础也造就了其协同确保政治经济安全的必然局面。

作为国家进出境的监督、管理部门，海关的各边境口岸、监管现场均面临着恐怖暴活动的威胁，处在反恐斗争的第一线。以国家安全为目标的海关合作，将建立中哈两国海关部门共同参与的反恐怖联系协调机制，努力形成情报共享、互通有无、交叉验证的合作通道;将加大海关检查装备设施的高科技含量建设的合作，加强海关部门参与反恐模拟演练，不断提高队伍的素质和反恐能力。中哈合作以提升海关在反恐中的预防作用，将促进区域内打击恐怖的一致性和协调性，从而使海关成为区域稳定的安全阀门。

(三)中哈海关合作是构建“丝绸之路经济带”的战略节点

中国“一带一路”建设的深入推进，正与哈萨克斯坦的“国家工业化创新发展纲要”中“光明之路”计划相契合。随着公路、铁路、航空、油气管道、通信网络乃至卫星通信的互联互通，作为中亚地区国土面积最大、经济实力最强国的哈萨克斯坦，其与中国的合作蕴含着巨大的空间与商机。正如李克强总理在中哈企业家委员会第二次会议致辞中所称，中哈两国合作“正当其时”。

诚如前述，海关合作将带来贸易便利化的良性延伸，为区域经济一体化创造条件。“丝绸之路经济带”的构建同样必须以降低区域内的关税壁垒、消除非关税壁垒，实现区域内的贸易便利化和自由化为前提。中哈两国的海关合作将加速区域一体化步伐，拓展欧亚大陆桥，重塑“丝绸之路”，使中亚成为连接欧洲和亚洲的枢纽。这也无疑将确立我国在欧亚大陆桥的交通优势，提高我国的货物过境能力，减低我国货物进入欧洲的运输成本，从而更有效、积极参与到国际分工和国际经济一体化当中。

二、中哈海关合作的机制

(一)多边平台下的中哈海关合作

1．世界海关组织下的海关合作通道

世界海关组织(World Customs Organization，WCO)是唯一在世界范围内专门研究海关事务的政府间国际组织，它的使命是加强各成员海关工作效益和提高海关工作效率，促进各成员在海关执法领域的合作。为了履行使命，它通过努力希望最大限度地提高各成员之间及各成员与其他国际组织之间的合作水平和成效，打击各种违犯海关法规的行为;同时也负责制定、支持和推广其制定的有关国际性文件，以协调和统一各成员采用协作和简化的海关制度和手续，从而促进各国的经济贸易发展和社会安定。

哈萨克斯坦和中国分别于1992 年和1983 年加入了世界海关组织。在国际海关组织制度的众多国际性文件中，对中国与哈萨克斯坦的海关合作起着主要作用的条约有以下几项。

第一，1974 年生效的《简化与协调海关业务制度的国际公约》(International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures，以下简称《京都公约》)。

1974 年《京都公约》的目的在于保证促进海关业务制度的简化和协调。1999 年修订后的《京都公约》是国际上唯一全面规定海关各项业务制度和做法标准的法律文件。作为四大支柱性公约之一，是世界海关组织在全球范围内为实现各个国家和地区的海关实践向高度简化、协调和统一发展的重要依据，也是各个国家和地区为促进和便利贸易发展而制定本国海关制度的重要标准。中国与哈萨克斯坦分别与2000 年和2009 年加入《京都公约》，理应受到该公约的约束，就进出口、暂准进口、违法行为、原产地原则等问题依据公约规定承担相应的责任，给予缔约国一定的便利。

第二，1988 年正式实施的《商品名称及编码协调制度的国际公约》(International Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System，以下简称《协调公约》)。

1988 年《协调公约》提供了一套科学、准确的商品名称及编码协调制度。这是海关有效执行国家的关税政策、贸易管制措施、合理估价以及准确编制进出口统计等的前提条件和重要保障。一部统一的商品分类编码体系有利于不同国家海关对进出口的管理以及对国际贸易的便利。中国与哈萨克斯坦分别于1993 年和2006 年加入了《协调公约》，依据公约采用统一的商品名称及编码协调，从而在商品进出口问题上减少因为各国规定的不一致产生的矛盾，加快通关速度的同时也减少两国的摩擦。

第三，2005 年通过的《全球贸易安全与便利标准框架》(Framework of Standard to Secure and Facilitate Global Trade，以下简称《标准框架》)。

2005 年在世界海关组织理事会上通过的《标准框架》是“目前第一部在贸易便利化与贸易安全性两种利益中做出衡量的国际海关制度”“贸易安全性的价值被放在了首位”。公约强调在满足安全标准的前提下便利贸易的发展，通过海关与海关、海关与商界之间的合作来保证货物的安全流动。为了尽可能确保货物和集装箱在国际贸易供应链中的安全，海关间必须以共同接受的标准为基础加强合作，从而为保护国际贸易供应链的安全不受恐怖主义和其他跨国犯罪的影响提供有效机制。中国与哈萨克斯坦均已向世界海关组织递交了《标准框架》的实施意向书，这也为公约生效后的正式合作提供了实施基础。

2．世界贸易组织下的海关合作平台

海关间的合作成为贸易便利中的一个重要元素且地位不断提升，世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)也显现出对海关合作的重视，并围绕这一内容开展会议、制定规则，持续影响促进着海关国际合作的发展。中国于2001 年加入世界贸易组织，哈萨克斯坦则享有该组织观察员的身份。尽管哈萨克斯坦尚未成为世界贸易组织的成员国，但这并不影响哈萨克斯坦自愿根据世界贸易组织的相关制度或原则行事。在这一实践过程中，世界贸易组织与国际海关组织机构彼此协作、相互促进，对国际海关法的发展发挥重要的作用。

首先，关贸总协定(GATT)以及各回合的谈判确立了国际海关法的基础。作为世界贸易组织的前身，GATT 的核心就是通过关税减让达成贸易自由化的目的。其每一回合谈判都涉及关税减让的海关制度，并在后来逐步涉及非关税措施的海关制度。2013 年通过的《巴厘一揽子协议》中，其《贸易便利化协定》(Agreement on Trade Facilitation)的第一部分便包括了“信息方面、程序方面、边境机构业务部分以及各国边境机构之间合作部分”的四方面，就各国边境机构之间的合作制定原则，并就边境程序简化、海关合作等做出规定。

其次，世界贸易组织的原则与国际海关法的基本原则协调一致。世界贸易组织确立的众多基本原则，如透明度原则、非歧视原则、关税减让原则和一般取消数量限制原则等，同样是实施海关制度的基本要求。如，关税减让原则与一般取消数量限制原则的作用都在于消除国际贸易壁垒，透明度原则有助于通关措施手续的透明化、公开化，非歧视原则有助于消除海关操作的灰色区域等等。尽管这些原则并非直接针对海关合作，但它们都从促进国际贸易发展、加速贸易便利、优化通关环节、增加国家互信等方面海关的国际合作发挥影响力。

最后，世界贸易组织的诸协议条款构成国际海关合作的法律表现形式。如，《海关估价协定》确定了以“成交价格”作为海关估价的准则，统一了世界范围内各国海关的行为准则，这套客观且统一的估价制度减少因估价产生的贸易摩擦、逐渐消除贸易壁垒。又如，《原产地规则协定》面对来自于不同原产地的货物适用的不同税率，各国规定的不一致再次成为便利国际贸易的障碍，一部统一且具有协调性的原产地规则成为必需。对中哈海关合作而言，上述协定一方面以统一的规定为海关开展合作提供共通依据、减少拉锯异议;另一方面，上述协定的最终目的都在于消除贸易壁垒，促进国际贸易发展，推进贸易便利化，这也使得加强海关合作成为推动目标实现的必由路径。

(二)区域平台下的中哈海关合作

1．上海合作组织与海关合作推进

2007 年，上海合作组织(The Shanghai Cooperation Organization，SCO)在成员国政府首脑(总理)理事会会议中签订了成员国第一个专门针对海关合作的协定:《上海合作组织成员国政府海关合作与互助协定》。该协定的签订标志着上海合作组织成员国的海关合作进入了务实合作的新阶段。协定认为，为推动本组织框架内的务实伙伴关系，开展海关领域的合作十分重要。政府首脑们因此“责成海关专业工作组继续为统一通关、办理行政和运输手续，以及相互承认海关单证创造条件”。此次会议使得合作各方的指导原则得以确立，海关工作的合作领域更加明确;其成果有利于上海合作组织海关工作组的有效运行，也保障区域内海关合作的进一步完善。

至2009 年，成员国政府首脑(总理)理事会会议中再次达成共识，支持进一步深化海关合作，简化贸易手续，提高口岸通关能力和工作效率，完善口岸基础设施建设，为区域经贸合作服务。在这一共识之下，成员国海关部门授权代表签署了《上海合作组织成员国海关培训和提高海关关员专业技能合作议定书》，为同为组织成员国的中国与哈萨克斯坦的海关合作准备良好的区域性机制平台。

2．中亚八国协作与海关合作环境

中亚八国的深化协作是在上合组织外为中哈海关合作提供良好区域环境的又一平台。2002年1 月，中亚五国在马尼拉召开海关工作组会议，认为海关工作对于促进中亚地区的经济和贸易的发展具有重要和深远的意义，并确定了中亚海关合作的机制、准备开展的优先合作领域和下半年召开海关合作委员会会议等议题。当前，中亚五国海关合作已扩展为八国，即中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、阿塞拜疆、土库曼斯坦和蒙古。

在2002 年3 月菲律宾召开的中亚五国财长会议上，会议再次将发展海关现代化和开展海关间的相互合作作为中亚区域贸易便利化的优先领域，同时批准成立中亚八国海关合作委员会机制。在同年8 月的中亚八国海关合作委员会第一次会议上，与会方确定了未来中亚海关合作的框架，制定了今后两年中亚海关合作集体行动计划。计划涉及海关合作的多个层面，包括:简化与协调海关单证和手续，发展边境口岸监管点和设施，简化转运制度，发展数据和信息共享与海关业务相关信息技术，发展风险管理和后续稽查技术，发展地区情报交换系统，区域海关的能力建设等。上述中亚八国海关协作努力，为中哈两国海关合作获取更多国际关注、安排更具针对性的海关合作路径以及实现更效率的海关合作领域覆盖，带来又一重的区域性保证。

(三)中哈海关合作的双边机制

为加快两国间货物和人员的往来、力求两国海关当局间的合作便利，中哈两国已于1997 年9月签订了《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府间海关合作与互助协定》。至2000 年10月，为了执行1997 年的这一海关合作与互助协定，进一步发展和加强两国海关间的合作，简化往来于两国间的货物和运输工具的海关手续，中国与哈萨克斯坦再次签订了《中国海关总署和哈萨克斯坦国家收入部海关委员会关于相互承认海关单证和标识的合作议定书》。同年12 月，意识到准确可比的对外贸易统计数据对于贸易谈判的重要性，并鉴于交换双边贸易统计数据将有力揭示对外经济活动中的违法行为，中国与哈萨克斯坦又制定了《中华人民共和国海关总署和哈萨克斯坦共和国国家收入部海关委员会关于对外贸易海关统计方法和信息合作议定书》，加强两国在双边贸易信息领域的合作。以上三项双边性文件为中国与哈萨克斯坦开展海关合作提供了重要基础。通过专门的双边机制，赋予双方国家相当的海关行动权利与义务，便于双方依据相同规定间接实现统一的作为，从而加强双方的海关合作，简化通关程序，促进双方贸易，保护国家利益。

除上述已经生效的双边法律文件之外，一些不具拘束力的宣言、倡议等性质的双边文件也为中哈两国的海关合作带来良性指导或有益铺垫。如，《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国21 世纪合作战略》(2006．12．20)中指出:双方将采取切实措施解决两国边防、海关、卫生检验检疫领域合作中出现的问题;简化海关手续，完善海关管理制度，促进建立统一标准;通过贸易投资便利化和实施具有区域意义的经济技术项目，进一步加强在上海合作组织框架内的区域经济合作。再如，《中华人民共和国和哈萨克斯坦共和国关于进一步深化全面战略伙伴关系的联合宣言》(2013．09．07)中也提及:双方将继续深化边境口岸、海关、质检、检验检疫合作，加快边境口岸基础设施建设，提高口岸通行能力;采用先进的设备和管理方法，推进预先信息交换试点，提高口岸通关监管效率;加强双边执法合作，共同打击走私毒品、枪支弹药等犯罪活动，维护边境安全稳定;根据出口国动植物疫情状况，在巴克图—巴克特口岸建立中哈农产品快速通关“绿色通道”等等。

与此同时，在机构设置上，为了加快与世界经济的融合，并维护本国利益的发展，配合着上述双边文件，哈萨克斯坦已在包括中国在内的多国设立了海关代表处，其职能包括与驻在国海关部门加强联系与合作、监督履行相关国际义务、参与建立实施有关国际合约的机制、参与协调各国海关规定等。

三、制约中哈海关合作的因素

(一)中哈海关合作的国际法制约

可以看到，从国际性机制到区域性机制再到双边机制的三大合作层面中，中哈海关合作的首要依据仍是由上述机制确立或主导的多边或双边条约。这些国际法律文件的发展势头虽谓可喜，但其范围覆盖与适用效率仍有不小缺憾。

在以多边条约为支撑的国际及区域海关合作机制中，即使是专门性的多边条约也仍然存在需要提升的空间。以上海合作组织为例。上合组织是中国参与的最为重视海关合作的区域性组织，多次在会议中就海关合作的现状和发展前景做出分析、提出建议，但其所主导签订的多边条约仍多以概括性规定为主，存在具体内容缺失、可操作性不强的问题。如在《上海合作组织成员国政府海关合作与互助协定》中，大部分条款是从整体上对海关合作进行概括性规定，很少涉及就关税合作、简化海关手续、知识产权海关保护合作以及缉私合作等具体领域对海关合作的细节安排，从而导致海关合作的技术性不高，可操作性不强，使海关合作往往停留于纸面上，很难付诸实施。

有关中哈海关合作的双边条约同样如此。如就具体内容而言，尽管《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府间海关合作与互助协定》中对于海关合作的一些基本理论均有规定，如情报交换、特别监视、核查等;但是从1997 年第一项协定签订以来已经历了近20 年，协定内容过于简单、模式化、原则化，每个部分都仅仅涉及皮毛，并未就更深入的内容做出解释或者进一步规定，在适用上不仅容易产生问题并且过于老旧而多不适于当前的实际。因此适时的修改或完善是有必要的。

(二)中哈海关合作的国内法制约

第一，中国《海关法》中国际合作规定的缺失。中国《海关法》中几乎没有对于海关国际合作的规定，只在海关总署制定建设现代化海关制度第二步发展战略时要求海关要积极开展国际海关多边、双边和区域行政互助交流与合作，积极研究借鉴国际海关先进经验和方法，与国际海关通行规则逐步接轨。

第二，中国《海关法》中“便利贸易”的贯彻不力。2000 年中国《海关法》的修订部分采纳了《京都公约》的内容，但是与《京都公约》相比，“便利贸易”的原则尚未在中国《海关法》中得以确立。例如，《京都公约》总附约第三章3．33 标准条款规定，“如海关决定查验申报的货物，查验应在货物申报登记后尽快进行”，“国家立法可延期缴纳税费，应具体规定提供这种便利的条件”，意在于约束海关行政行为，为贸易的进行提供便利。相比之下，中国《海关法》尽管也有类似的条款，但是无论从数量上还是内容上，都远远不及修改后的《京都公约》。

第三，哈萨克斯坦海关立法的不健全与不稳定。现行的《哈萨克斯坦海关事务法》颁布于1995年，此法颁布至2008 年已经进行过数次部分修订。在1996 年、1997 年、1998 年、1999 年、2000 年、2005 年、2007 年分别以具有法律效力的哈萨克斯坦共和国总统令和哈萨克斯坦共和国法律对《海关事务法》进行部分修改和补充。哈萨克斯坦海关法的修改，一方面适应了哈萨克斯坦经济发展的需要，但另一方面也反映出，哈国法律变更频繁、海关政策不稳定，从而为中哈两国的报关手续、海关估价、口岸过货等方面带来障碍。哈萨克斯坦海关立法的随意性与不稳定，使其海关法律规定的可预期性低，从而为中哈海关合作带来又一制约。

(三)中哈海关合作的机构性制约

机构设置的差异与不健全将是海关合作的另一大阻力。海关职能的多元化和工作系统的日益细化，使各国海关机构越来越庞杂，分工也比较混乱没能形成体系化。中哈两国海关机构的不协调必然会妨碍海关合作的实施，降低各成员国海关合作的效率，甚至可能使两国的海关合作协定成为一纸空文，无法真正起到作用。

目前的中哈海关的合作机制可谓形式基本完整，层次较为分明，制度设计良好，但由于海关立法的差异化和海关机构的不对称，其实际运作仍存在相当问题。比如，现行的管控中哈海关合作的方式中，国家层面签订海关合作协定;海关总署的国际合作司专门负责与哈萨克斯坦海关的交流与合作，管理两国海关合作的有关事宜;乌鲁木齐海关作为直属海关，而且是与哈萨克斯坦直接接触的海关，主要负责边境口岸业务上的有关通关、数据交流等的合作。但在实际运作过程中，在执行《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府海关合作与互助协定》时，执法协作难度仍然较大。在我国按规定必须由海关总署的国际司对外负责执法协作，而直属海关没有此项权力，直属海关只能在海关总署指令下具体负责执行，双方并无同层次海关机构的必然对接，如此势必造成解决实际问题耗时长、效率不高。

四、中哈海关合作的改进

(一)积极加入与利用国际海关合作的多边保障机制

如前所述，海关国际合作已经受到相关国际组织的关注，以世界海关组织及世界贸易组织为代表，相关组织已经为其成员方提供了基本的、甚至较具指导意义的合作框架。若能更为积极充分地利用这些既有保障机制，中哈两国的双边海关合作实效无疑将得到提升。

就世界海关组织而言，其所制定的推进国际海关合作的国际条约中，中国与哈萨克斯坦并没有完全加入其中。世界海关组织于1980 年生效的《关于为预防、调查和惩处违犯海关法罪实行行政互助的国际公约》(简称《内罗毕公约》)便是一例。这项公约的制定目的，在于通过海关合作协助各国海关对抗违犯海关法行为。海关合作理事会认为，违犯海关的犯罪行为对各国的经济、社会和财政利益以及贸易领域的合法利益均有危害，而各国海关总局间的合作，既能使对违犯海关法的犯罪活动的控诉更为有效，又符合创设海关合作理事会公约的基本宗旨。然而，令人遗憾的是，到目前为止，中国与哈萨克斯坦均未加入该公约。

就世界贸易组织而言，诚如前述，截至目前，哈萨克斯坦还没有正式加入世界贸易组织。世界贸易组织中有许多国际性条约对于海关合作起着积极的作用，但是没有正式成员身份的哈萨克斯坦没有接受其“一揽子协议”的强制义务，也不必然受到WTO 条约框架的约束。在这一情形下，世界贸易组织在全球独树一帜的争端解决机制，也无法对哈萨克斯坦有强制管辖的效力，在中国与哈萨克斯坦就海关合作出现争议与摩擦时，也无法有效利用这一争端解决机制予以协调。

(二)积极探索相关双边条约体系的完善

如前文提及，中国与哈萨克斯坦就海关合作签订的双边协议主要是《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府间海关合作与互助协定》等三项。但是从1997 年第一项协定签订以来已经历了近20 年，协定内容过于简单、模式化、原则化，每个部分都仅仅涉及皮毛，并未就更深入的内容做出解释或者进一步规定，在适用上不仅容易产生问题并且过于老旧而多不适于当前的实际。

以《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府海关合作与互助协定》(以下简称互助协定)为例，该协定涉及中哈海关合作的基本问题，但签订时间较早，该协定的部分内容比较的原则，导致中哈之间合作层次不高。建议优先就该协定的“情报交换”和“协定执行”两方面进行完善。

首先，在“数据交换”方面。国家间的“数据交换”是海关合作的基础，也是海关合作更深入的体现。健全的交换制度，能够加强海关间的诚信交往和互助合作。在《互助协定》中第三条所规定的情报交换仅为原则性条款。尽管2003 年中哈边境海关部门代表在霍尔果斯海关的会晤中制定了信息交换的机制，但这一体现在会晤纪要中的信息交换机制显然法律效力层级较低。仍应当在《互助协定》中对数据交换进行具体规定，规定在双方海关当局间建立和保持沟通渠道以促进和确保信息的快速交换。

其次，在“协定执行”方面。《互助协定》第十五条规定，“一、双方海关当局应确立其中央一级海关部门间的直接联络方式，并在双方海关当局另行商定后授权各自地方海关建立联络关系。”这使得该协定执行过程中，面临海关总署和直属海关的职权划分。海关总署的国际合作司专门负责与哈萨克斯坦海关的交流与合作，管理两国海关合作的有关事宜，乌鲁木齐海关作为直属海关，主要负责边境口岸业务上的有关通关、数据交流等的合作。这一职权划分，一方面导致《互助协定》执行时协作难度大、执行周期长且效率不高，另一方面也往往使边境海关人员对海关合作协定的具体内容不清不明，反令协定落空。建议在中哈海关合作的执行中赋予直属海关更多的权限，从而使双方海关合作模式更为合理高效。

(三)推进国内海关立法的修订

第一，在《海关法》中增加有关海关国际合作的明确规定。鉴于我国《海关法》中对于海关国际合作既无原则性指导也无具体性规则，导致我国海关国际合作规定的法律层级偏低，也使我国海关在国际合作实践中缺乏贯通一致的宏观支撑。反观哈萨克斯坦，在其《海关事务法》第13 条就已经明确规定，“哈萨克斯坦共和国海关为完成海关任务可同其他国家机关、组织和公民协同行动”;其第17 条也规定“在执行自己的任务时哈萨克斯坦共和国海关可以同外国海关、其他主管机关和国际组织合作”。这一将海关参与国际合作的主体明确的写入海关基本法的做法可资借鉴。建议在我国《海关法》中也可以增加这样的内容。

第二，继续在《海关法》健全贸易便利化的促进措施。对于中哈海关合作，建议:首先，直接增加贸易便利化相关条款，分别借鉴《京都公约》中第4．15 和4．17 条关于允许当事人延期交付税款的规定，以及第3．14、3．42、3．43、3．45、3．39 等标准或过渡性条款中有关申报手续不全、海关主持联合查验、实验鉴定以及海关行政处罚等规定，为从事进出口业务的当事人规定了更为便利的通关制度，提供了更为宽松的通关条件。其次，在便利贸易、降低贸易成本的条款补充的同时，继续推进配套相关制度规则的健全与辅助。不应在提供便利的同时，削弱甚至放弃海关管理，参照《京都公约》，坚持注重依法行政和促进贸易的统一。

五、结 语

中国与哈萨克斯坦的海关合作有着良好的意愿基础与迫切的实践需求;在“一带一路”的战略布局之下，这一合作机制尤其成为宏大历史进程中围绕区域合作关键节点的必要环节。

从现有的国际海关合作机制来看，中哈海关可以在国际、区域、双边三个层面进行合作。

对中哈海关合作而言，国际合作与区域合作层面既存在现有机制的充分参与与利用效能问题，也存在多边条约的效力覆盖与条款细化问题;而在双边合作层面，中哈两国的针对性条约仍嫌欠缺，基本条款的滞后与相应规则的精细化，成为两国海关合作机制前行的应有考量。