论依法治国视域下政府投资项目的审计

陈家欣

摘 要：在推进依法治国的进程中，政府投资项目管理逐步规范，但仍然存在决策机制不完善、建设资金使用效率低、审计监督制约不力等诸多问题。对政府投资项目审计，审查投资项目各方在执行各项法规和制度中存在的问题，在项目及制度层面提出改进意见，监督制约权力，对提高建设资金利用效率、保障依法行政和遵纪守法得、不断推进依法治国进程，具有重要意义。

关键词：依法治国；审计监督；政府投资项目审计

中图分类号：D922.27 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015）07-0087-02

依法治国是中国共产党的治国方略。依法治国就是依照法律而非个人意志来治理国家的，要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，任何个人不得干预、阻碍或破坏。随着我国经济的发展，政府投资规模越来越大，项目建设资金越来越多。然而，项目决策不完善、资金管理不到位、监督制约不到位的缺陷依然存在，决策失误、资源浪费、贪污腐败等问题时有发生。进一步加强对政府投资项目的审计监督，促进项目资金得到合理有效的利用，对全面推进依法治国有着不可忽视的作用。

一、全面推进依法治国的重要意义

依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关人民幸福安康，事关国家长治久安。依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要，也是社会文明进步的显著标志。全面推进依法治国是建设中国特色社会主义现代化国家的重要内容，建设中国特色社会主义现代化强国，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的奋斗目标；全面推进依法治国是建立社会主义市场经济的客观要求，建立社会主义市场经济是改革的目标，市场经济最大的优点就是在单个经济体为实现各自利益而相互竞争与合作的同时，资源得到了合理的配置和有效的利用，社会总财富得到了最大的增加；全面推进依法治国是实现国家治理现代化的重要内容和主要途径，推进国家治理现代化，就是要推进和实现国家治理体系和治理能力的法治化、民主化、科学化和信息化，核心就是推进国家治理的法治化。

二、审计监督在全面推进依法治国中的重要作用

国务院总理李克强考察审计署时指出：“管钱、管权、管事，根本上还是靠体制机制。”审计监督是国家监督体系的重要组成部分，要以审计“倒逼”各项制度的完善，促进法治政府建设。现代政府审计（又称“国家审计”）是国家政治制度的一个组成部分，它既是民主法治的产物，也是推进民主法治的工具。在国家治理的决策系统、执行系统和监督控制系统中，审计属于监督控制系统，服务于决策系统，承担着对执行系统实施监督和约束的职责，是依法监督和制约权力的一项制度安排[1]。审计监督是根据会计记录等有关经济资料和国家有关法规，由国家专门设立审计机关依法审核和稽查有关单位的财政财务收支活动、经济效益和财经法纪的遵守情况，作出公正的评价，并提出审计报告，以加强经济管理，维护法制的监督检查活动。审计监督是我国行政系统内部监督的一种形式，在推进依法治国中发挥着不可替代的作用。

（一）审计监督能够促进政府依法行政。政府坚持依法行政是实现依法治国的关键，而政府接受监督是坚持依法行政、做好本职工作的必要保证。权力一旦缺少监督就容易超越法律的界限，给党和国家造成重大损失。有效制约和监督权力的关键，就在于建立健全制约和监督机制。政府审计通过加强对政府权力的制约和监督，有利于防止以权谋私、权钱交易等腐败行为，有利于帮助政府减少和防止工作失误，有利于政府科学民主决策，提高行政水平和工作效率，有利于政府真正做到权为民所用、造福于人民，从而打造科学政府、高效政府、廉洁政府、威信政府。

（二）审计监督能够保障法规和制度的严格执行。任何设计良好的法规和制度如不能严格执行，就难以发挥其效力和作用。政府审计的实施过程就是检查法规和制度执行情况的过程。通过监督政府、企业、自然人等社会各方的行为，政府审计能够揭示各方行为中与法规和制度不相符合的情况，严格依法处理，以儆效尤，维护法律权威。并督促整改，确保法律实施，维护法制统一，营造公平正义的法治环境。

（三）审计监督有利于完善法规和制度。对完善法规和制度的意见和建议是审计成果的重要体现，也是审计在依法治国中的重要作用。通过监督，找到法规和制度与现行政治、经济和社会环境等方面不适应、不兼容的情况，发现参与经济行为的各方在执行法规和制度中存在的问题并分析原因，促进参与各方调整行为，从而完善体制、健全法制、规范机制、强化管理，使现有法律体系更具系统性和协调性。

三、对依法治国下的政府投资项目审计的探索

目前，政府审计部门已审计的投资金额占投资总金额的比重还比较低，且多数仅限于进行竣工决算审计，审计覆盖面仍不够广，审计力度仍不够大。政府投资项目审计应当打破以往事后审计的传统作法，建立全程审计的新机制，将审计监督延伸到政府投资项目的事前、事中、事后全过程。以拦标审计为切入点，挤干预算水分，预防虚假预算；以现场跟踪审计为重点，遏制虚假变更情况的发生；以竣工决（结）算审计为落脚点，构建政府投资项目全程审计监控体系，保障建设资金的合理利用与安全运行[2]。

（一）更新审计理念，开展全程监控审计。长期以来，政府投资项目审计主要局限于竣工决（结）算审计，未开展建设项目预算审计。竣工决（结）算审计属于事后审计，存在明显的监督空缺。项目建设前，存在预算虚高、侵占建设资金的风险；项目建设中，存在着隐蔽工程和虚假变更的风险；事后审计由于木已成舟，存在着国家建设资金流失难以挽回的风险。审计监督应当围绕反腐倡廉的主题，坚持依法审计，着眼于权力行使安全、资金运用安全、项目建设安全。面对现有政府投资项目审计的缺陷与漏洞，要及时调整审计思路，由事后审计，向事前介入、事中跟踪、事后监督结合的全程监控模式转变。通过前期准备审计和招标控制价审计，实行提前介入；通过现场跟踪审计，实行事中跟踪；通过工程竣工结算审计、项目竣工决算审计和项目绩效审计，实行事后监督，从而对投资项目开展全程审计，实现对每笔财政资金和每个政府投资建设项目审计监督的全覆盖。

（二）预防资金流失，开展拦标审计。拦标审计（即“招标控制价审计”）是在招标前、没有产生中标单位的情况下，审计部门对准备向社会公开招标投资项目预算进行的审查，是以审查高套定额、计算错误、设计不合理、不平衡报价为主要内容、阻拦虚假预算进入标的和合同的审计[3]。开展拦标审计是审计部门从源头上堵塞建设资金流失的重大创新。拦标审计打压了设计、施工、建设单位在项目建设中投机取巧、谋取不当利益的空间，控制了建设项目成本，从源头上预防了建设资金流失；克服了传统竣工决算审计对合同价虚高在事后难以纠正的弊端，可以通过事前优化设计方案节省投资，从而提高经济效益，减少法律纠纷。同时，拦标审计使审计工作与经济工作的目标更加贴近，能够更好地发挥审计监督作用。另外，由于拦标审计是一种提前介入审计，审计对发现的问题可以及时提出整改建议，也为后续审计监督打下了坚实的基础。

（三）提高资金使用效率，开展跟踪审计。现场跟踪审计，是工程建设中项目变更需要增加投资时，审计部门开展的对财政部门批准变更手续的完备性、变更的必要性以及真实性进行的施工现场考察和审计备案工作[4]。具体来说，审计部门派出两名以上审计人员到工程现场进行实地勘察，将财政部门变更批文与施工现场实际情况进行核查对比，了解变更的缘由和事项，并根据工程现场情况，对变更的必要性和真实性进行实地调查取证。审计部门认为需要对隐蔽工程进行勘验的，还应要求被审计单位委托具备资质的相关单位进行检测并向审计部门提供检测报告。现场跟踪审计制度的推行，能够极大地降低虚假变更和隐蔽工程不实情况的发生，有效避免了不当变更增加不合理投资造成损失浪费的问题，甚至可以提出新的项目解决方案，节约了大量的建设资金。拦标审计和现场跟踪审计作为一种提前介入的预警程序设置，能够对政府投资项目建设全过程实施重点监控。同时，拦标审计控制了工程的主体造价，现场跟踪审计控制了虚假投资情况的发生，这些都是全程审计的重要方面。把审计工作做在前面、做在平时，不仅提高了审计质量，降低了审计漏洞，进一步发挥了审计监督职能作用，而且使项目以最优的投资规模获得最大的社会效益和经济效益，从源头上遏制工程建设领域的腐败问题，促进了政府投资项目全程审计监督的制度化，对提高政府投资项目管理、保障依法行政具有重要意义。

审计监督作为公共资金的守护者和反腐倡廉的利剑，在依法治国的伟大进程中必将贯穿我国经济社会发展的方方面面，为权力健康运行、促进经济健康发展保驾护航。通过系统完善的政府投资项目审计，促进政府投资项目合理高效进行，完善了我国法规和制度体系，推进依法治国的进程，为国家治理法治化和现代化做出了贡献。

参考文献：

〔1〕肖光荣.积极探索权力监督及制约机制[J].湖湘论坛，2009，（2）.：36-38.

〔2〕钟沁芳.发挥审计职能作用，服务区域经济跨越发展[J].现代经济信息，2014，（6）：432.

〔3〕孙凌志，贾宏俊，李海英.建设工程招标控制价研究[J].工程管理学报，2014，（2）：92-96.

〔4〕高先友.谈建设项目跟踪审计[J].审计与理财，2010，（9）：23-24.

（责任编辑 姜黎梅）