推进民族特色的新型城市化建设——以湖北省恩施自治州为例

■戈 祥/文

湖北是我国八个既有少数民族自治州也有自治县的省份之一，其少数民族地区包括1个少数民族自治州(恩施土家族苗族自治州)，2个少数民族自治县（宜昌市长阳土家族自治县和五峰土家族自治县），以及分布在全省各地的12个民族乡（镇）和20个民族村（社区）。恩施土家族苗族自治州作为全省唯一的少数民族自治州，总人口329.03万人，其中少数民族人口179.9万人，少数民族人口占全省少数民族人口的72.88%。为此，以恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）的城市化状况为研究个案，更能代表和反映出整个湖北民族地区新型城市化的现状与问题。

一、新型城市化的提出

城市化一般有两层含义，一是从表面现象上看，城市化是农村人口转变为城镇人口、农村用地转变为城镇用地的现象；二是从内容实质上看，城市化是伴随着产业结构的调整变化，从事农业的人口转变为从事工业、服务业的过程，在这一过程中，人们的农业生产方式转变为非农业生产方式，农村生活转变为城镇生活。城市化水平的高低有多种不同的测算方式，目前在我国一般通过某区域的城镇人口占总人口的比重来反映。

我国新型城市化的研究文献最早出现在2005年，在2012年党的十八大报告上正式提出了新型城市化概念，指出要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”。2013年党的十八届三中全会提出，要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展，产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”，这为我国城市化建设指明了方向。2014年，国家下发《关于开展国家新型城镇化综合试点的通知》标志着新型城市化战略开始进入具体实施阶段。新型城市化战略已成为国家意志，是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的重要途径。

二、恩施州城市化发展的现状与问题

（一）城市化发展水平不高

受自然条件和历史原因的影响，湖北恩施州的城市化建设起点低、基础差、底子薄。自改革开放以来，恩施州的城市化率就一直低于全省、全国的平均水平。虽然最近一、二十年以来，恩施州的城市化步伐加快，城市化建设实现了历史性的突破，但由于历史“欠账”太多，恩施州的城市化水平与全省、全国比较而言，仍有很大的差距。就2013年而言，恩施州的城市化率为36.10%，远远落后于湖北省的平均水平54.51%和全国的平均水平53.73%，在湖北省13个地级市（州）中排名最后。

（二）城市化发展水平不平衡

恩施州城市化发展水平不均衡表现在州内的二市（县级）七县的城市化发展水平不平衡，2013年，恩施州政府所在地县级恩施市的城市化率为46.41%，利川市为33.85%，建始县为29.80%，巴东县为30.09%，宣恩县为27.50%，咸丰县为33.49%，来凤县为31.00%，鹤峰县为28.19%。恩施市城市化率高于自治州内其他县市约15个百分点，分化较为明显。根据美国地理学家诺瑟姆的城市化S型曲线增长三阶段规律划分，恩施市的城市化率处于加速发展阶段（30-70%）的中期水平，而其余的一市七县城市化率处于初始发展阶段（0-30%）向加速发展阶段的转型时期。

（三）城市化质量不高

在恩施州城市化发展过程中，出现了城镇承载能力、社会公共服务能力与城市化发展不协调、不匹配的现象。恩施州城市化的快速推进，与之相应的城镇公共服务能力却没能跟上，出现了交通拥堵、社会保障供给不足、噪音污染等问题，公共服务的庞大需求与公共服务的有限供给之间出现了矛盾，城市道路、垃圾处理、污水处理等公共基础设施无法满足居民的需求，教育、文化、卫生等社会事业的发展水平也不高，“每千人口医院病床数”、“每千人口执业医师数”等社会指标都低于湖北省的平均水平。如果长期以往下去，就可能造成“伪城市化”、“半城市化”的局面。

（四）城市化建设缺少民族文化内涵

在恩施州城市化建设过程中，大量具有民族性、历史性的特色村寨和民居在经济利益的驱动下遭到了破坏，那些传统民族建筑被功能齐全、装饰奢华的高楼大厦所取代，民族村寨开发成了现代小区，吊脚楼变成了小洋楼。近些年，当地虽然用现代工艺技术仿建了一批形似古代民俗建筑，如“恩施土司城”、“民俗一条街”等，在外部建筑形式上和内部文化传承上，都缺乏民族性和传承性，与那些原汁原味的古建筑相比，缺少了民族历史文化的厚重感和底蕴。许多宝贵的民族文化遗产的消失，导致了人和城镇发展的疏离。

表1 恩施州与湖北省、全国的城市化率的比较表

三、恩施州新型城市化建设的制约因素

（一）自然条件恶劣，阻碍城市化发展

自然条件对一座城镇形成与发展的影响是显而易见的，恶劣的自然环境会阻碍城市化的进程。恩施州处于巫山山脉、武陵山脉、齐跃山脉三座山脉交界处，全州呈三山鼎立之势，区域内大部分是山地，惯称“八山半水分半田”。州内地形复杂，具有阶梯状地貌、喀斯特地貌等多种特殊类型的地貌，全州山高谷深，沟壑交错，溶洞遍野。气候上，该区域气候现象复杂多变，素有“一山有四季，十里不同天”的说法。特殊的地理气候条件，也造成该地区地震、泥石流、山体滑坡等自然灾害现象时有发生。这些因素都增加了该区域城镇开发的技术难度和经济成本，限制了该区域经济要素的流动，严重阻碍了城市化进程。

（二）特殊人口条件，加大城市化进程难度

恩施州人口因素的制约首先表现在人口分布上，恩施州地广人稀，且人口分布不均匀，根据2010年全国第六次人口普查数据计算，恩施州人口密度为每平方公里136.75人，仅为湖北省平均人口密度每平方公里307.89人的44%，人口分布稀疏制约了恩施州城镇集聚效应的形成。其次，恩施州农村人口守旧意识较为浓烈，这其中包括对农耕生产方式的守旧、农村生活习惯上的守旧以及规矩制度上的守旧，守旧意识浓烈导致人们不想放弃已有的农业生活生产方式，从而增加城市化的难度。三是恩施州教育发展较为落后，人口总体素质较低，且缺乏职业技能，使之难以在城镇立足。并且州内高素质人才外流严重，城市化建设亦缺少必要的智力支持。

（三）产业缺乏竞争优势，对城市化带动作用不强

近三十年，恩施州的三次产业结构不断调整优化，比重由1983年的57.2：20.9：21.9转变为2013年的24.1:35.8:40.1，虽然形成了以第三产业为主导的“三、二、一”的产业结构，但三大产业的实际发展水平不高，区域经济发展呈现弱质性状态，2013年恩施州的人均GDP为5353元，仅为同期湖北省人均GDP的70%。就三大产业内部而言，恩施州三大产业发育程度较低，主要表现为以下几个方面：一是农业的现代化水平较低，传统农耕业比重较大，现代农业所占的比重较少，生产效率低；二是工业以粗放的资源加工型产业为主，高新技术产业所占比重较低，企业主体也缺乏人才意识，技术创新与科技发展对整个经济增长的贡献较低；三是服务业以传统的旅游业为主，旅游业起步较晚，产业集聚带动能力有限。缺乏有效的竞争力。产业的发育程度低且缺乏有效的竞争力，严重制约了恩施州城市化的可持续发展。

（四）周边城市的极化效应，对城市化发展产生负面影响

极化效应是指增长极的推动性产业吸引和拉动周围地区的要素和经济活动不断趋向增长极，从而加快增长极自身的成长。因为城镇的预期收益要超过农村，大城市的预期收益要超过小城市，所以在市场经济体制下资源与经济要素往往向城镇空间聚集。在恩施州城市化的过程中，也存在着这种极化效应。恩施州在地理位置上紧邻我国西部中心城市重庆，由于国家中心城市重庆市的发展总体水平远高于相邻的恩施州，所以重庆市对企业和居民的吸引力要远远超出恩施州，这在一定程度上影响了恩施州城市化的发展。如果恩施州城市化发展的现状没有得到较大的改观，这种极化效应还会长久持续下去。

四、促进恩施州新型城市化发展的建议

（一）凸显民族特色文化，打造有内涵的城镇

文化是民族的灵魂，是人类社会的宝贵财富。城市文化作为一座城市的灵魂，在新型城市化建设中，我们应该注重对自身文化的继承和发扬，而民族地区就更应该如此。城市化建设离开了传统和本源，就如同切断了自身的血脉，城镇的发展就会迷失方向、丧失根本。民族地区新型城市化建设要坚决摒弃经济利益至上的观念，要最大限度地保护好本地区的传统文化，特别是对现存原貌的传统建筑予以重点保护，更多的从民族文化的传承和城镇记忆的延续上着手城市化建设，当然，要警惕假借民族文化名义圈地的现象和民族文化地产化的倾向。同时，民族地区在进行有特色文化的城市化建设过程中，要立足当下，谋划长远。由于恩施州山多地少，城市化建设土地面积十分有限，当前的城市化建设会影响未来的城镇面貌，如果此时的城市化建设没能够凸显民族特色，那么以后再进行改造将耗费更多的成本。所以，当前的城市化建设要从本地区的实际情况出发，有条件、有步骤地进行，以长远的眼光做好城市化建设规划，避免城市化建设中的盲目建设、过度建设和反复建设的情况。

（二）转变政府角色，增强公共服务职能

当前，我国大部分地区的城市化建设都由政府主导，政府既是城市化建设的规划者、决策者，又是城市化建设中的推动者、执行者。但从历史经验来看，由政府过度主导的城市化建设会带来诸多“不良后果”，如城市化建设中出现的暴力拆迁、强制征地、面子工程、政绩工程、土地腐败、资源浪费、城市债务等现象。由于民族地区多处于自然地理“封闭”的状态之中，市场开放意识较为淡薄，政府过度主导城市化的现象更为突出。党的十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，和更好发挥政府作用”。这就要求我们在实施新型城市化建设的时候要更加突出市场的作用，要使市场在城市化建设中起决定性作用，而政府应该从城市化建设的主导者角色向引导者、服务者、管理者的角色转变。作为引导者，政府应该完善市场机制，强化市场功能，让市场的力量来促使各类要素的流动和聚集，为城镇聚集和辐射功能的发挥创造有利条件。作为服务者，政府应该努力提升社会公共服务能力，针对市民提供更多质优价低的科教文卫体等社会服务，满足城镇居民日益增长的社会需求。作为管理者，政府应该协调好人与自然、村民与市民、农村与城镇的关系，通过法律和政策等手段医治好各种“城市病”，建立和谐有序的社会环境。

（三）注重产城融合，突出自身的“造血”功能

产业是城镇发展的基础条件，城镇是产业生存的有机载体，两者之间相互影响、相互作用，不可分割。产业发展是城市化建设的内在驱动力，没有产业的有效支撑，城市化建设就缺乏持续的后劲，有了产业的发展，才能吸引更多的农村人口向城镇转移。恩施州应坚持“产业兴州”战略，将城市化空间布局与产业发展紧密结合起来，立足自身的资源禀赋，加强优势产业的发展，努力形成特色产业集群，紧紧围绕医药化工、富硒保健食品、烟叶、旅游等特色产业进行深开发与包装，扩宽产业链条，通过高度的专业化分工与协作，来扩大规模，避免无序竞争，不断壮大特色产业集群实力，提升相关产业竞争优势。特别是要加快恩施州旅游产业的发展，要对全州旅游资源的开发建设实施统一规划，整合旅游资源，完善与旅游相关的交通、商贸、住宿、饮食、娱乐等配套设施建设，打响民族文化品牌、绿色生态品牌，提升恩施旅游品牌的影响力，实现恩施州由传统旅游业向现代旅游业的转变。

（四）结合实际，注重小城镇建设

恩施州的城市化建设应把立足点放在小城镇上，努力提高乡镇级的城市化水平。首先，恩施州地广人稀，人口分布比较分散，盲目追求发展大城市的城市化，成本太高，不切实际。而小城镇数量多且分布广，在空间上辐射的农村地区更大，与农村地区的联系也更为密切，农民进镇成为“市民”的门槛和成本较低，城市化的转移成本更低。在2014年7月国家下发的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》中，首次正式提出“镇改市”的概念，并开始实施“镇改市”试点，开启了扩权强镇的城市化建设之路，加快小城镇建设成为新型城市化建设的主要方向之一，因此在恩施州努力加快小城镇建设，也符合了国家新型城市化发展的方向和趋势。为此，恩施州在进行城市化规划时，应更加细致地规划好小城镇的发展与建设方案，摒弃“重城轻镇”观念，实现恩施州州府、县城、小城镇的协调均衡建设和发展。

（五）加快教育发展，提升人口素质

民族地区的教育和人才，是大力推进民族地区城市化建设的重要因素。一方面，从城市化过程中人们生活方式的转变来看，城镇文明主要依靠教育这一途径传播，来实现农村生活转变为城镇生活的转变。另一方面，从城市化过程中人们生产方式的转变来看，人们的农业生产方式转变为非农业生产方式也主要依赖于教育，这也是人们在城镇立足的根本。教育在城市化过程中起着关键性作用。民族地区的科教事业是一项长期的系统的工程，就民族地区而言，主要应该从以下几个方面来促进本区域的人口素质。一是要建立健全有效的激励机制，促进人才的合理有序流动，对利益机制进行改革，来吸引、留住人才。二是要坚持基础教育与职业教育并举，不断改善农村地区各级各类学校的办学、实验、实习条件。充分依托恩施州内的湖北民族学院和恩施职业技术学院，开展多层面、多形式的职业技术教育、成人继续教育，培养更多的高素质的新型民族地区专门化人才，以满足当地发展的需要。三是建立规范化、专业化、市场化的人力资源中介组织，在职业介绍、应聘指导、信息咨询、社会保障等方面上为进城人员提供必要的帮助，切实发挥好纽带与桥梁的作用，促使更多的农村人口流向城镇。