低浓铀银行：IAEA防扩散的新尝试

蒋翊民

8月27日，国际原子能机构（IAEA）与哈萨克斯坦政府正式就IAEA在哈建立低浓铀银行签署协议。根据该协议，IAEA将在哈建立首个由其独立拥有和运营的低浓铀银行。这标志着IAEA在推出防止核扩散的新举措方面迈出重要一步。特别值得一提的是，这一尝试还得到了著名非政府组织核威胁倡议（NTI）的大力支持。作为NTI的顾问之一，知名投资人沃伦·巴菲特向IAEA捐赠了5000万美元作为低浓铀银行的启动资金。巴菲特表示：“建立低浓铀银行是构建一个更为安全的世界的必要投资，也是增强世界抵御核风险能力的重要工具。在经历了长期酝酿后，低浓铀银行终于破茧而出，这的确令人欣喜。”

防止核扩散的重要一招儿

IAEA之所以寻求建立由其独立控制的低浓铀银行，主要动因在于通过建立可靠的核燃料供应机制，减少国家独立发展铀浓缩能力的动机，从而降低这一过程中所潜藏的核扩散风险。

从技术角度看，民用核燃料生产过程所涉及的技术和设施与生产核武器材料的技术和设施基本相同，因此，民用核材料的生产可以作为核武器研发的基础。特别是在浓缩铀方面，民用低浓铀燃料与核武器用高浓铀燃料的差别仅在于浓缩程度。基于同样的技术与设备，民用低浓铀经过持续浓缩即可转化为核武器用高浓铀，这客观上形成了和平利用核能过程中的潜在核扩散风险，进一步增加了恐怖主义分子获取核材料与核技术的可能性。因此，IAEA长期以来始终寻求探索建立新的全球核燃料的生产供应途径。

对于此次建立的低浓铀银行，IAEA表示，任何国家只要符合IAEA理事会设立的相关标准，均可在国际低浓铀市场以及其他获取低浓铀渠道失灵的情况下，从IAEA的低浓铀银行购买所需核燃料，从而使得该低浓铀银行成为这些国家获取核燃料的最后可靠渠道。

为何选址在哈萨克斯坦

事实上，早在2005年2月，IAEA专家小组就曾发布多边核燃料供应方案，建议发展由其参与的国际核燃料供应保证制度，并明确提出由其担任核燃料银行的管理者。2006年9月，IAEA在第50届大会上再度提出建立确保核电站燃料供应的机制与有保证的核燃料获取机制。随后，IAEA开始在成员国范围内寻求低浓铀银行的接纳国。2011年，哈萨克斯坦主动表示愿接受IEAE在其领土上建立低浓铀银行。2015年6月，IAEA理事会正式批准了哈萨克斯坦的提案。

根据IAEA官方资料，即将落户于哈萨克斯坦的低浓铀银行将由IAEA独立拥有与运营，计划选址于哈萨克斯坦东北部的乌尔巴冶金厂，预计将于2017年投入运营。届时，该低浓铀银行将存储最多90吨、丰度最高为4.95%的低浓铀，可满足一座大型城市三年发电需求量。IAEA将利用各国捐赠的启动资金通过公开招标方式购入低浓铀，其日常运营费用也将主要依赖会员国的自愿捐助。存在燃料需求的国家需要同IAEA签署供应协议以购买低浓铀燃料，并承担包括核燃料运输、处理在内的所有相关费用。

IAEA之所以选择将首个低浓铀银行落户哈萨克斯坦，有资源技术、经济、政治等多方面现实因素考虑。在资源技术方面，哈萨克斯坦铀资源储量丰富，并保留了苏联时期完善的核设施，拥有60余年的铀浓缩生产与运营的经验，保持了良好的核安全与核安保记录。乌尔巴冶金厂拥有完整的低浓铀储存、运输以及处理设施，完全可以满足低浓铀银行的需求。

在经济方面，IAEA在哈萨克斯坦建立低浓铀银行既可以满足低浓铀银行的核燃料需求，也符合哈萨克斯坦的经济利益。维护大型核设施耗资惊人，如何发挥核设施的经济效益一度成为哈萨克斯坦政府需要解决的重要问题。此番低浓铀银行的建立有利于哈萨克斯坦有效利用其境内的核设施，最大限度地实现核设施的经济价值。

在政治方面，哈萨克斯坦长期以来在核不扩散问题上的积极立场与良好表现则是重要原因。作为保有核武器的四个苏联加盟共和国之一，哈萨克斯坦于1994年以无核武器国家身份加入《不扩散核武器条约》，接受IAEA全面保障监督；1995年4月主动宣布放弃苏联遗留在其境内的核武器，并积极推动在中亚地区建立无核武器区。此次哈萨克斯坦主动要求接纳IAEA的低浓铀银行，一方面符合其支持核不扩散的长期立场，另一方面也有利于进一步提升其在核不扩散领域的国际地位，塑造积极正面的国际形象。

低浓铀银行前路漫漫

低浓缩银行的建立确是众望所归。然而，未来其能否如期发挥作用，还将不可避免地面临一系列挑战。

首先，从机构运营角度看，低浓铀银行目前主要依靠成员国自愿捐赠来维持日常运营。在未来，低浓铀银行能否拥有足够资源维持平稳运营仍存在一定变数。长期以来，IAEA遭遇的经费资源不足问题尤其突出，严重制约了该机构在防扩散领域发挥作用的能力。目前，国际社会对于防扩散问题较为重视，各国在防扩散领域不断凝聚共识，投入资源的意愿有所增强，从而使IAEA在一定程度上得以摆脱资源不足的困境。此次IAEA建立低浓铀银行，共计得到了来自美国、欧盟、哈萨克斯坦、科威特等国家和国际组织以及NTI等非政府组织的共计1.5亿美元的资金支持，预计可满足低浓铀银行十年运营所需。但十年后，一旦国际社会在防扩散问题上共识削弱，在核不扩散领域投入资源的意愿下降，那么低浓铀银行有可能陷入资源缺乏的困境。

其次，低浓铀银行尽管宣称旨在成为向成员国提供低浓缩铀的最后可靠供应地，但由于IAEA在低浓缩铀供应方面设置了相当高的标准，因此客观上增加了需求国购置核燃料的难度，加深了部分国家对于低浓铀银行供应可靠性的疑虑。IAEA提出，申请获取低浓铀的国家必须证明，本国无法依靠国际商业市场以及国家间协议等方式获取低浓铀，或低浓铀的供应因特殊意外情况而中断；此外，购置低浓铀的国家还必须是已经与IAEA签署了全面保障协议的国家，而且具有保障实施报告的良好记录、不存在任何正在由IAEA理事会考虑中的事关保障的问题。IAEA总干事拥有判断一国是否符合标准的最终决定权。由于上述条件的存在，部分国家直接被排除在低浓铀的供应范围之外，而即便是那些自认为符合标准的国家，其能否最终获取核燃料也将取决于IAEA总干事的判断。因此，对于这些国家而言，低浓铀银行事实上也难以完全确保可靠的供应。

最后，IAEA固然可以通过低浓铀银行减少部分国家发展独立核燃料生产能力的动机，从而在一定程度上控制和平利用核能过程中的潜在扩散，但由于其不能解决国家在安全层面的关切，因此难以从根本上消除核扩散的风险。不可否认，当前核武器仍然是国家维护自身安全的终极武器。鉴于民用核燃料与军用核材料生产的共通性，部分国家为应对外部安全威胁，始终坚持保有独立核燃料生产能力，其目的更多地在于确保自身研发核武器的潜力，而非确保自身民用核燃料的供应。因此，即便IAEA通过低浓铀银行确保了这些国家的核燃料需求，但却无法解决这些国家的安全关切，因此难以从根本上控制核扩散风险。

在这个意义上，IAEA建立低浓铀银行在防扩散方面的积极作用固然值得肯定，但国际社会也应认识到，防扩散的国际努力还应从更高层面着眼，在确保各国和平利用核能权利的同时，妥善应对在核领域存在安全关切国家的诉求，方可从根本上消除核扩散的风险。

（作者为中国工程物理研究院战略研究中心助理研究员）