民主行政视域下的政府绩效评估刍议

高卫星

摘要：民主行政范式是行政权力运行民主化的集中反映。民主行政视域下的政府绩效评估反映着行政权力再政治化过程中民主政治合法化机制的发展方向，体现了民主政治在完善公共责任机制过程中的内在规定性，适应了公共行政民主化过程中实现善治目标的基本要求。政府绩效评估对民主行政发展具有重要意义，扩大政府绩效评估主体、转变政府绩效评估的价值范式、塑造参与型合作型评估模式、确保评估结果的公开性和透明性等内容是建立和完善政府绩效评估机制的现实途径。

关键词：民主行政；政府绩效评估；合法化机制；公共责任

中图分类号：D035.1

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）02-0070-05

从20世纪70年代初开始，全球政治生活中掀起了新一轮的民主化浪潮。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿形象地称之为民主政治发展的“第三波”，民主“在如此短的时间内急速成长，毫无疑问，是人类历史上最壮观、也是最重要的政治变迁”。在此背景下，公共行政的基本范式发生了深刻的变化，传统的官僚制行政范式受到越来越多的诟病和抨击，民主行政作为现代公共行政与民主政治发展趋势相适应的典范模式得到不断发展和完善。绩效评估虽然发端于私营部门的管理理论和实践，但在20世纪70年代引人政府后实质上成为公共行政实现民主调控的有效形式。政府绩效评估在当前西方国家的行政改革热潮中备受重视，是落实政府责任、回应公众的民主诉求、提高政府服务效率与质量的基本手段和主要方式。因此，在民主行政的视域下探讨政府绩效评估的内涵、目标与实施途径，对推进当前的政府管理创新提升政府效能、促进行政民主化具有重要的现实意义。

一、民主行政的基本特征

自20世纪六七十年代开始，美英等国家的传统官僚制行政管理开始暴露出日益严重的危机。从而引发了重塑公共行政的运动。以美国学者文森特·奥斯特洛姆等人为代表的民主行政的倡导者们认为，在现代民主社会中，由于行政对政治的积极干预和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，公共行政应建立起“民主制行政”的目标范式。民主制行政理论在其后的发展过程中广泛汲取公共选择理论和新公共管理理论的思想资源，尤其是20世纪90年代以后兴起的治理理论更使民主制行政理论获得了强大的理论支撑。从本质上看，民主制行政范式的形成是行政权力运行民主化的集中反映，是世界民主化浪潮与行政改革浪潮相互激荡相互促进的结果。

根据奥斯特洛姆和历史上的著名思想家如汉密尔顿、托克维尔等人对民主行政的观点，民主制行政范式的基本观点可以概括为以下几点：（1）宪法的结构在公众中分配决策权能：民主宪法界定个人的专有权和不同政府机关专有所内含的权威，这样每一方的权能都为其它各方的权能所制约。在民主社会确立和变更组织安排的任务要看作是宪政选择的问题。（2）政治权威应该分立，不同的权威组织可以相互制约和控制。（3）公益物品和服务依靠为各种组织的决策制定者所做出的决策，每个集体企业在政治上的可行性依靠的是各个决策结构持续地做出有益的决策，公共行政在政治的范围之内。（4）公共事务管理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。形形色色的组织安排可以用作提供不同的公益物品和服务。这些组织可以通过各种各样的多组织安排得以协调。（5）公共权力应该多中心化，行政权力的多中心化意味着从等级结构逐渐朝扁平化结构转变。在任何政府中权力分散在具有多种否决权能的各种决策中心。发展其程度各不相同的多元的、交叠的政府机构，对于维持稳定的、在变化迅速的条件下能增进人类福利的政治秩序是必要的条件。（6）公共权力的行使与传统自上而下的单向权力运行不同，新范式下的民主行政则是一个上下互动，权力双向运行的过程。公共事务管理的成熟愈来愈依靠政府与公民社会之间的相互影响和良性互动。公共治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加。其作用之发挥依靠多种组织进行治理以及互相发生影响的行为者的互动。

二、政府绩效评估是民主行政的必然要求

绩效评估是对一定行为（包括作为和不作为）之于预期目标的效果进行评判、估量、测算的各种活动的统称，是人们理性自觉意识中的反思精神的体现。现代管理理论形成后，绩效评估作为一般管理的重要环节得以完善和发展。从20世纪70年代起，绩效评估理论随着西方行政改革和重塑政府运动的广泛开展逐渐应用到政府再造的实践中。作为现代行政管理的一个重要方面，政府绩效评估“是根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终所反映的绩效进行评定和划分等级”的过程。政府绩效评估在公共部门管理中日益发挥显著作用，并迅速成为提升现代国家治理水平、强化国家治理能力的一项重要制度安排。随着行政民主化趋势的不断强化，政府绩效评估在民主行政范式的实践和应用中被赋予越来越重要的意义。

首先，政府绩效评估反映了行政权力再政治化过程中现代民主政治合法化机制的发展方向。在现代政治生活中，合法性意指政府统治的“心理权利”，即根据社会主导价值体系的判断，由广大民众给以积极的社会支持与认可的政治统治的合理性和正当性。认同是合法性的直接基础，判定某一政府是否具有合法性，在于占人口绝大多数的民众是否真正认同。然而，就现代政治生活中的合法化机制而言，在民主政治发展的不同阶段其对行政权力的要求是不同的。在官僚制行政阶段，公共行政最基本的制度设计思想是主张政治与行政分离，在公共权力的具体运用中政治不应侵入行政。政治涉及的是政策和表达国家的意愿，而行政涉及的是政策的实施，因此，政治强调民主，行政强调集中。在这种公共行政范式下，公共权力的合法化机制呈现出行政——政治——民众的链式布局。随着现代行政国家现象的形成，在行政权力自身膨胀化的过程中民众对行政权力的控制变得越来越困难。实际上，著名思想家约翰·密尔早就预料到行政权力的这种发展趋势，他指出行政权力无休止地膨胀，公民——由于其缺乏实际的经验和信息——将变得越来越消息闭塞，无法制约并监督行政权力。全体人民对官僚的依附将愈加彻底，并将延伸到官僚机构成员自身，因为治者自己也成为他们的组织和纪律的奴隶，这不亚于被治者之成为管制的奴隶，组织生活的例行公事取代了个人自己的“力量和活动”：因此，要刺激这个团体的能力使其保持高度水准，唯一的条件是应对这个团体外面的有同等能力的监督批评负责。行政权力的发展验证了密尔的预言，正如文森特·奥斯特洛姆教授所言，“从这一‘充分发达的官僚制形象来看，我们可以断定官僚机器会束缚住职业官僚，把公民变成依附性的群众，使其政治‘主子变成软弱无力的‘外行，充分发达的官僚制占主导地位会使所有类型的宪政规则变得没有意义，官僚制变成了排他性的政治现实。”因此，传统的政治合法化机制已经愈难实现对行政权力的合法化过程，公共行政的民主化成为行政权力的客观发展趋势。民主行政范式是以质疑官僚体制下形成的行政权力的独立性为逻辑起点的。在这种公共行政范式下，政治与行政的传统边界将开始发生变化，从而表现出行政权力再政治化的趋势。公共权力合法化机制的链式布局被打破，行政权力开始以崭新的姿态直接面对公众并接受公众的检验。同时公众也将更加广泛地参与到行政权力的运行中。在政府与公众的互动中，行政权力本身成为一个开放的系统，公众参与成为行政权力顺利运转的必要前提。行政权力逐渐被纳入以公众认可而不仅是代议机关或代表机关认可的民主政治合法化机制中，即随着人民民主意识的不断增强。政治认同机制的基础发生了重要变化，公民参与成为合法性的重要来源。在上述合法化机制中，有参与才有认同，有绩效才有认可，民众在参与政府过程的同时对政府服务绩效的知情诉求越来越突出，对政府绩效进行检验、评估的呼声也越来越高。这表明现代民主政治的合法化机制对行政权力提出了崭新要求，即要求行政权力的合法性直接建立在自身绩效的基础上，并面对公众的监督、检验和反制。当前政府绩效评估已经成为社会各界关注的热点问题，这表明政府绩效评估客观上适应了现代民主政治发展的趋势与合法性基础的深层变迁，反映了行政权力在政治化过程中合法化机制的发展方向。

其次，政府绩效评估体现了民主政治在完善公共责任机制过程中的内在规定性。在现代政治生活中，民主和责任是一体两面的关系，民主越发展就意味着政府越需要向人民承担更多责任。依据现代民主理论，人民是国家主权的享有者，是公共权力的来源，人民通过授权的方式将公共权力交由国家行使，公共权力根据人民的授权得以产生，并依据人民的意志行使其职能。人民和公共权力行使者之间客观上是一种委托一代理的关系，因此公共权力必须对人民负责，并接受公共责任机制的有效约束。在民主行政范式下，政府绩效评估的核心是保证政府履行其公共责任。“政府行使权力无可厚非，但承担责任是第一要义。政府的每一项权力背后都连带着一份责任，拒绝应该行使的权力是渎职，拒绝应该承担的责任是失职，这就必须为此承担道义责任、法律责任、民主责任、政治责任和行政责任。”与此相适应，政府绩效评估实际上是对政府履行职责的情况进行测量、估算和评价的过程，通过对政府履行职责活动的绩效进行评估使公众清楚政府的作为情况，判断政府完成民众所委托的公共项目的质量和水平，并以此为根据对政府履职不善的相关情形进行调查并追究有关部门和人员的责任，进而实现民众的监督和制约。因此，政府绩效评估本质上是一种公共责任机制，是政府承担公共责任与公众行使民主监督权利的统一。

最后，政府绩效评估适应了公共行政民主化过程中实现善治目标的基本要求。善治或良好的治理是以实现具有社会成员整体共享性的公共利益最大化的社会权威运作过程和社会管理过程，善治的实质就是作为平等主体的政府与公民对公共生活合作管理所达到的最佳耦合状态。根据民主行政的基本理论，公共行政的民主化意味着政府不再是公共事务管理活动的唯一主体，公共权力运行应该多中心化，即社会生活的治理可以依靠国家的强制力量和社会的自治力量的合作来实现。与此相适应，善治成为民主行政的精髓，并成为现代民主政治生活中理想的国家治理状态的典范推设。应该说，实现善治的过程实际上是实现公共行政民主化的过程，也可以说是一个国家与公民、国家与社会共生共荣、互相促进、互相扶持的良好的合作过程。善治有其内在的规定性，根据俞可平研究员的总结，善治包括如下基本要素：（1）合法性；（2）透明性；（3）责任性；（4）法治；（5）回应性；（6）有效性。在民主行政范式下实现善治是公共权力运行的基本目标，而在实现以上述要素为特征的善治的过程中，政府绩效评估的功能日益凸显。作为一种管理过程中的调控机制。政府绩效评估为管理者提供有效履行职责以及提高公共服务水平所需要的信息，从而有助于提高政府机构的执行力，保证政府对公民的要求作出及时的和负责的反应，更有效地实现公共项目的预期目标。与此同时，通过政府绩效评估所提供的各种信息，政府机构将以更加开放的姿态面向公众，公众能更便捷地了解政府机构的运转情况，有助于保障公众的知情权和其他各项民主权利，从而提高政府治理过程的透明性，提高行政权力运行的公信力和合法性。

基于上述分析，笔者认为民主行政视域下的政府绩效评估反映和表征着现代政治合法化机制的深层演变，是政府为实现并维护其合法性而对特定阶段履行职责的情况之于民众期望的效果进行测量、估算和评价的过程，它在本质上是一种公共责任监督和约束机制，是在公共行政民主化的过程中为实现善治的一项重要的制度安排。

三、民主行政视域下政府绩效评估机制的建立和完善

在民主行政视域下，建立和完善政府绩效评估机制应从如下方面入手。

其一，通过制度化分权，实现政府绩效评估主体的多样化。政府绩效评估主体指的是对政府绩效进行测量、估量和评价的人员或组织。作为政府绩效评估机制运行的关键要素，评估主体对绩效评估结果的效度和信度有着极为明显的影响。任何一个组织或个人均处于一定的利益关系之中，并受到一定的价值观、利益、偏好以及自身认识、评价问题的方法和能力的影响。因此政府绩效评估主体的结构特征客观上制约了对评估结果的评价。在传统的官僚制行政范式中，政府绩效评估的主体单一，绩效管理和评估权由政府垄断，即主要为内部评估主体体系的运作。这种内部评估主体体系主要是指政府机关自身作为评估主体所构成的评估主体体系，包括政府机关内部的自我评估和专门评估，前者是指政府机关按隶属关系上下级之间实施的评估。后者指政府机关设立的专门机关对政府部门的所有绩效实行的全面评估。由于评估主体的单一化，传统的绩效评估制度无法适应公众参与和行政机关内部提高积极性、培养主动性的需要。随着公共行政民主化的不断发展，政府绩效评估的主体开始发生深刻的变化。民主行政范式下通过制度化分权，使政府绩效评估权力出现了平行移动和内部分散化的趋势，政府组织以外的个人和社会组织越来越多地参与到政府绩效评估过程中，政府机构内部的多种评估主体也开始形成。（1）公众成为政府绩效评估的主体。民主政治的发展使公民个人的民主权利意识、对政府监督制约的观念不断增强，对政府服务的数量和质量的要求进一步提高。公众以个人或公民社会组织即社会团体的方式越来越多地参与到政府过程中，并在这种参与扩大化的同时越来越广泛地展开对政府绩效的测量和评价。从而对政府工作进行认可或否定的评价，以此影响政府公共产品和服务的供给过程。（2）政府内部评估主体的分权化。民主行政在政府权力内部配置问题上的基本原则是适度分散化与民主化。奥斯特罗姆教授在阐述民主行政的基本特征时就曾指出，“在任何政府中权力分散在具有多种否决权能的各种决策中心，发展其程度各不相同的多元的、交叠的政府机构，对于维持稳定的、在变化迅速的条件下能增进人类福利的政治秩序是必要的条件”。这对官僚制行政范式下政府内部相对集中化地开展绩效评估的制度实践提出了挑战，同时也意味着政府绩效评估权力在行政系统内部亦将根据分散化原则进行重新配置，在多个决策中心的决策范围内实行上下级之间在评估过程中的互动，使下级组织、地方行政系统、下属人员亦能参与到评估过程中，成为新型评估主体，从而建立一种弹性化的评估机制。

其二，在政府绩效评估的价值范式中确立顾客导向与结果导向，在评估过程中引入绩效契约理念。政府绩效评估的价值范式是政府绩效评估中一系列价值目标的总称。当前，学术界一般认为政府绩效评估体系包括三个方面的关系，即一项服务的成本与产出之间的关系，通常用经济指标（economy）来衡量；服务所消耗的资源与其产出之间的关系，通常用效率指标（efficiency）来衡量；服务产出与其总体目标之间的关系，通常用效果指标（ef-fecttiveness）来衡量。这即是芬维克等人所提出的3E目标。后来，随着新公共行政运动对公平问题的认识不断加深，美国学者福林又加入了公平指标（equity），从而形成了4E指标，从而构成了相对完整的政府绩效评估价值范式。随着民主政治的不断发展，公共行政的民主化成为必然趋势，这客观上要求在政府绩效评估的价值重塑中引入公民满意度指标，以此衡量公共行政权力行使者在处理政府与公众、政府与社会以及政府作为代理方与其委托者之间的关系。这与新公共管理运动和西方行政改革中强调顾客导向和结果导向是一致的。例如美国在1993年颁布的《政府绩效与结果法案》中就明确指出，进行政府绩效评估的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公众满意程度。改善社会公众对公共部门的信任。公民通过纳税的方式向公共服务机构及政府支付资金，对于各级政府来说纳税人即公众就是他们的顾客。私营企业由于直接从顾客那里获得报偿，因而从一开始就明确树立了顾客导向，而政府机构的顾客导向和结果导向由于官僚制的相对封闭性难以实现。这和奥斯特罗姆对官僚制行政的批评是一致的。因此，在民主行政范式下要建立受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，是民主行政的需要。这意味着，政府绩效评估应以顾客导向为依归。以结果能否满足公众需要而不是过程性因素为基本标准。与此同时，由于公众与政府是一种委托——代理关系，是授权和受权的关系，这客观上构成了政府与公众之间一种不成文的绩效契约，即公众和政府作为签约双方享有各自的权利并承担相应的义务。政府机构向公众所承担的责任在现代民主政治生活中本质上是一种绩效责任，绩效评估本身就是依据双方的绩效契约而进行的合同验收行为。当然，在政府部门内部也可以适当引入绩效契约理念，使不同的政府机构之间由过去的等级关系转变为平等的契约关系，各个部门以及各类工作人员之间依据契约履行其应承担的绩效责任，最终以绩效评估的形式监督契约的完成情况。以绩效契约关系重塑政府与公众、政府不同部门之间的权利和义务关系，可以保证各政府更加明确自身责任，以便更为有效、更富回应性地满足顾客对公共服务的需要。

其三，在评估过程中扩大公民参与，强化社会评价机制，塑造参与型合作型政府绩效评估模式。民主政治与公民参与公共生活紧密相连，对公民参与的强调是民主赖以形成的关键。约翰·密尔认为，参与政治生活——选举、参与地方的行政管理和陪审事务——对引起人们对政府的兴趣，从而对于为信息灵通、不断成熟的公民和一个充满活力的“发展整体”创立基础都是至关重要的。当代英国著名政治学者赫尔德在阐述20世纪民主理论的变异时援引帕特曼的思想阐述了参与型民主的基本特征，“公民直接参与对于包括工区和地方社区在内的社会中关键制度的管理；……在公共领域和私人领域，最大限度地减小不负责任的官僚权力：开放的信息体系，确保重组信息条件下的决策。”与上述精神一致，奥斯特罗姆在分析民主制行政的实现途径时也指出，“民主制行政所仰仗的是在公共政策分析和公共事务活动中避免权力垄断，用马克斯·韦伯的民主制行政的标准，这一传统的政策分析家关心的是如何加强公民在社群发展、社会福利和公共秩序方面的参与。公民在为同胞公民提供共同福利方面的志愿行动在民主社会中有着重要地位，这在支付工资的执行部门和大众动员的运动中是不可能完全取代的。”因此，公共行政的民主化对政府绩效评估过程的基本要求就是扩大公民参与，强化社会评价机制。公民以公共权力的授予者和公共服务接受者的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支、行动和承诺负责，并在公民对政府服务的接受过程中引入“使用者介入”机制，由公民选择、界定应评估的对象并开展集中评议和分散评价，增加绩效指标中的公众相关度。同时，在政府绩效评估过程中还要重视公共舆论的社会评价功能，通过对公共舆论信息的收集了解社会对政府绩效的认知感和认同度，了解公众对政府服务的满意程度，以此作为政府全面绩效评价的重要指标。随着现代民主政治的发展，公民组织化的程度也在不断提高，各种类型的公民社会组织不断涌现。这就要求在政府绩效评估过程中逐渐引入集团参与和合作模式，政府可创设各种机制吸纳公民和公民组织参与政府绩效的合作性评价过程，以此实现政府绩效评估过程中对社会评价信息的全面了解，提高政府的社会回应能力。

其四，确保政府绩效评估结果的公开性和透明度，建立健全公共责任追究机制。透明、公开是民主行政的基本要求，对政府绩效管理尤其是绩效评估结果的信息公开是政务公开的基本内容之一。根据现代民主理论，政府部门作为公共责任的承担者应当依法向社会公众及时、准确地提供其履职程度和履职结果的信息服务，以便公众了解政府工作情况，进而发挥监督政府作用。政府绩效信息的公开透明是提升政府公信力、改善政府形象、强化政府合法性的重要手段。在现代民主政治生活中，公众对政府内部运行情况、对政府工作人员的履职信息越了解就越容易满足其知情权诉求，从而便于遏制权力腐败和渎职行为的发生，增进公众对政府的认同感，营造良好的政府信用环境。同时，政府绩效信息的公开透明在无形中给政府及其工作人员施加了提升工作效能的压力，有助于实现创设政府绩效评估机制的初衷，发挥政府绩效评估机制在增进善治价值过程中的功能和作用。在民主行政的过程中，政府公开绩效评估信息可以采取多种方式，如政府新闻发布会、社会公示、听证、专家咨询、决策评估以及公众列席政府相关会议等多种形式。随着政府绩效信息的公开透明，公众将会愈益关注绩效评估后续阶段对公共责任的追究问题。因此，依据政府绩效评估的基本信息对政府部门及其工作人员进行绩效奖励和惩处就成为民主行政的重要内容。绩效评估的目的本质上即在于保证公共责任的实现，在绩效评估的过程中建立健全公共责任追究机制是保证政府绩效评估在民主政治生活中发挥其基本功能的重要方面。因此，通过立法的形式保证对政府绩效评估信息的公开，保证政府权力运行的透明化和规范化、促进公共责任的落实是改善政府绩效评估体系、推进行政民主化的客观要求。

（责任编辑 张卫东）