工业化进程中的政府决策对农业发展的影响

王双群　范卫青

摘要：工业革命以前，农业是社会经济结构中的主导产业，随着工业化进程的不断推进，农业的主导地位逐渐被工业所取代，工业逐渐成为社会经济结构中的主导产业。但由于农业所特有的生存保障性是其他部门无可取代的，农业在国民经济中的基础地位始终不可动摇。在统筹城乡协调发展的前提下.传统工业化政策所带来的一系列遗留问题必须面对，诸如农业发展基础较差、农业现代化水平不高、农业资源过度消耗、耕地质量趋于恶化等问题。走新型工业化道路，必须完善政府决策，发挥不同主体的作用，整合政府财政支持农业的措施，完善农业发展的制度体系；同时.要加快农业科技的进步，促进农村基本公共服务的发展。

关键词：工业化；政府决策；产业结构调整；农业现代化

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2015）01-0011-06

世界上许多国家在工业化道路上都经历了由农业哺育工业发展到工业反哺农业的过程。新中国成立之初，迫于当时的国际形势，我国政府以实现工业化为目标，从优先发展重工业人手，实行农业哺育工业的政策。改革开放以来特别是党的十六大提出走新型工业化道路以来，一方面，我国工业化高歌猛进，实现了从农业大国向工业大国的转变，现已进入工业化后期阶段；另一方面，由于传统工业化道路的惯性使然，以及政府决策的某些非科学性.我国农业发展依然严重滞后，并已影响到新型工业化的进程。因此，探讨建国以来工业化进程中的政府决策对农业发展的影响，努力完善政府决策以促进农业发展，具有十分重要的意义。

一、我国工业化进程中有关农业发展的政策演进

近代以来，将落后的农业大国转变成先进的工业化国家，是我国无数仁人志士的梦想，而要实现工业化梦想，必须面对的一个难题就是要处理好工业和农业之间的关系。以毛泽东为主要代表的中国共产党人。对于在我国实现工业化始终怀有坚定的信念和执着的追求，并为此进行了不懈的努力和探索。新中国成立以后，我国的工业化进程以1978年党的十一届三中全会为界分为改革开放前后两个阶段。

改革开放以前，在高度集中的计划经济体制下.我国政府集中人力、物力、财力大力兴办现代工业.伴随着工业化进程的推进，党对农轻重关系的认识是不断深化的。毛泽东明确提出：“要以农业为基础，工业为主导，农轻重为序。苏联是优先发展重工业，我们以农业为基础，工业为主导，农轻重为序，一定会比苏联搞得快搞得好”，认为“这样提还是优先发展生产资料，并不违反马克思主义。重工业我们是不会放松的，农业中也有生产资料”。显然，以毛泽东为核心的第一代中央领导集体在探索中国工业化道路的进程中，坚持以马克思主义的生产资料生产优先增长理论为指导。在新中国建设的实践中，为了改变旧中国重工业极端落后的状况，受苏联工业化战略、国际环境的制约和内向型发展战略等多种因素的共同影响，新中国选择了优先发展重工业的工业化道路。“优先发展重工业的战略，致使重工业增长速度长期快于轻工业和农业，1952—1979年，重工业产值占工农业总产值的比重从15.3%提高到56.3%，重工业增长指数远远高于工农业总产值增长指数和工业增长指数。”与此同时，为了适应这一传统工业化道路的需要，我国政府推行农产品统购统销、城乡户籍管理制度及相配套的城乡隔离制度，以至于优先发展高积累、高投入的资本密集型重工业与落后农业、农村之间产生矛盾，并为此付出了产业结构扭曲、人民生活水平提高缓慢的沉重代价。当今困扰我国的“三农”问题与当年的工业化战略是有很大关系的。尽管经过几十年的社会主义建设。我国已建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，但由于传统工业化道路采取的是以高度集中的计划经济体制和行政机制强制动员工业化资源，保证重工业优先发展，忽视乃至牺牲农业发展为前提而完成的，其后果是农轻重比例、工业内部比例严重失调，以及工业化与城市化等结构性矛盾突出。

以1978年党的十一届三中全会开启的改革开放为标志，我国重新开始审视工业化发展战略。基于对落后农业大国工业化规律的新认识，党和政府把片面发展重工业模式转变为产业协调发展模式，使中国工业化步入了常规发展轨道，并对传统工业化以及与此密切相关的农业发展政策予以调整。针对高度集中的计划经济体制的束缚和传统工业化战略的影响，党的十一届三中全会公报强调指出.全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去，因为农业这个国民经济的基础，这些年受了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱。为了农业发展的目的，从1982年至1986年中央连续出台五个涉农“一号文件”，专门对农村的改革和发展作出具体部署，旨在突破人民公社体制、建立家庭联产承包责任制，以此调动我国亿万农民的生产积极性，促进农业的发展。1982年第一个涉农一号文件主要是为了解决包产到户、包干到户是姓“资”还是姓“社”问题的争论，首次明确肯定包产到户、包干到户的社会主义性质，家庭承包经营制度得以确立；1983年中央一号文件，明确提出我国农业“实行生产责任制，特别是联产承包责任制”和“实行政社分设”并举的方针，取消了政社合一的人民公社体制，恢复了乡（镇）建制；1984年中央一号文件明确规定“土地承包期一般应在十五年以上”：1985年中央一号文件明确取消农产品派购制度.对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策，提出农民将从过去主要按国家计划生产转变到面向市场需求生产，还提出了扶持发展乡镇企业的决定；1986年中央一号文件明确强调进一步摆正农业在国民经济中的地位，通过依靠科学、增加投入，保持农业稳定增长，深入进行农村改革等政策。总体而言，从1982年至1986年5个中央一号文件的基本政策思路是：巩固农民的生产经营自主权，改善农业的生产条件，焕发农村经济的活力.为农民、农业和农村松绑，彰显中央政府革除传统体制、建立新体制的决心和信心。这一时期，农村家庭联产承包责任制的推行，提高了农业劳动生产率，使早已过剩的农业劳动力更进一步过剩.而改革政策已允许农民有职业的选择权，促进了乡镇企业的崛起。乡镇企业的异军突起，对改变农村产业结构、降低农村劳动力比重等起到积极作用，不仅促使小城镇在各地不断增加，使我国城镇化开始恢复发展，而且加速了工业化进程，使我国于20世纪90年代进入工业化中期阶段。与此同时，由于我国农村后续改革并没有跟上，城乡二元结构问题日益突出，农民增收困难、农村基本公共服务落后、农业综合生产能力薄弱等“三农”问题继续困扰着我国的工业化与农业现代化。

进入新世纪以来，我国工业化进程进一步加速，但国民经济的增长依然主要依靠资源和劳动力的高投人，走的还是传统的工业化道路，以至于形成农业和农村经济落后、生态环境恶化的局面.工业化进程中经济高速发展与资源、生态环境之间的矛盾越来越激烈。基于此，2002年党的十六大报告指出：“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”，并首次提出“统筹城乡经济社会发展”的战略。2003年3月，国务院出台《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，首次提出“农村税费改革是现阶段减轻农民负担的治本之策”；同年10月，党的十六届三中全会把“统筹城乡关系”置于“五个统筹”的首位提出来.强调要“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”。从2004年起，针对新时期我国农业发展的新情况和四化同步的战略，我国政府再次连续发布11个涉农一号文件。这11个涉农一号文件各有亮点，2005年中央一号文件提出要适应我国工业化发展阶段和政策趋向的变化，按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，提出了“多予少取放活”的政策主张：2006年中央一号文件总结了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”，并着手推动社会主义新农村建设；2007年中央一号文件总结当今世界农业发展的一般规律，制定了一系列加强现代化农业建设的有效措施。其间，党的十七大进一步提出要坚持走中国特色新型工业化道路，由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，强调“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系。”党的十八大提出促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，以解决当前我国农业发展相对缓慢、工农业发展不协调矛盾突出的问题。

实践证明，在现代社会中，一个国家经济要实现平稳较快增长，是离不开工业化和农业现代化的。解决好“三农”问题成为全党工作的重中之重.城乡发展一体化于是成为解决“三农”问题的根本途径。“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化.促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”近年来，我国工业化与农业现代化协调发展的困境主要体现在工业化过快发展和工农业争夺资源的形势日益严峻上，如工业化加速推动的农业成本上升、重工轻农倾向导致的农业投入不足、资本向工业化倾斜引发的农业融资不畅等。为此，2013年中央一号文件提出了围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力。2014年的中央一号文件指出：“农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战增多。工业化、信息化、城镇化快速发展对同步推进农业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾日益尖锐。”根据国情发展.我国政府始终贯彻“以工促农、以城带乡”的基本方针，落实统筹城乡发展的基本方略，坚持在工业化、信息化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。2014年3月5日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上，李克强总理在政府工作报告中指出：“农业是扩内需调结构的重要领域，更是安天下稳民心的产业。要坚持把解决好‘三农问题放在全部工作的重中之重，以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，推进农业现代化。”此后，为解决好“三农”问题，农业部发布《2014年国家深化农村改革、支持粮食生产、促进农民增收政策措施》，公布了涵盖种粮直补、农机补贴、产粮大县奖励等50项支农惠农的政策措施，仅种粮直补、农机补贴两项补贴资金规模就达到1200亿元。

可见，我国政府在推进工业化进程的不同时期对于农业发展的政策侧重点各有不同。改革开放以前，在当时国际经济封锁的大背景下，我国生产力水平低下、外汇短缺的严峻现实决定了只能实行以牺牲农业为代价而强制推行重工业优先发展的传统工业化战略，通过差别化户籍政策、工农业产品价格“剪刀差”，使得农业部门为工业化提供所需资本的原始积累。改革开放以后，农村实行家庭联产承包责任制，我国的农业开始了一轮高速发展。其后，政府非常重视农业发展，出台了一系列工业反哺农业的政策，致力于工业化、城镇化、信息化和农业现代化的同步发展。特别是20世纪80年代的5个涉农“一号文件”与21世纪以来的11个涉农“一号文件”，以农业改革和发展、农民增收和新农村建设为重点.尽管侧重点上各有差异，但都体现了党和政府对农业基础性地位的重视，适应了不同阶段农业发展的需要，既增强了政策的针对性，又保证了政策的延续性。如今沿着一条推进农业现代化进程的强农惠农富农政策轨迹，已经形成促进“三农”发展的政策框架和制度体系，政府决策在工业化进程中对农村改革发展起到了关键性的引领作用。

二、基于新型工业化道路的现代农业发展瓶颈

新世纪以来，随着党和政府着手将政策导向解决“三农”问题的薄弱环节和关键之处，“三农”政策体系正逐步完善中。但就当前的现状来说，在走新型工业化道路的背后，发展农业现代化还面临着以下瓶颈：

1.农业发展基础薄弱，农业现代化水平不高

由于“我国是在传统农业部门没有得到根本改造时提前发动工业化的”，而且传统工业化中实行优先发展重工业的策略，长期忽视了农业，造成农业现代化远远滞后于工业化。尽管随着国家调整产业结构，走新型工业化道路，农业现代化进入成长期，但由于农业基础较差，农业现代化面临许多问题。如：农业基础设施落后，机械化水平还很低；农业科技自主创新能力较弱，技术推广水平有限；生产经营方式单一，难以实行规模化、集约化生产；农业产业化进程滞后，尚未形成农产品生产、加工、销售的产业链等等。农业现代化的滞后已成为制约我国经济发展的瓶颈，严重阻碍了工业化与城镇化的继续推进。

2.农业资源过度消耗，部分耕地质量日益恶化

中国地少人多，耕地资源稀缺。伴随着工业化和城镇化的进程加快，耕地面积日趋减少，耕地质量趋于恶化。超量使用化肥，甚少使用有机肥.使得耕地土壤板结、贫瘠。工业化的副作用——土壤污染严重，“土壤重金属和有机物污染加剧。我国耕地污染退化面积约占耕地总面积的1/10。在华南、华东、东南等矿区和工业发达地区，土壤受重金属和难降解有机物的污染日趋严重。土壤污染直接危及农产品质量安全、生态安全和人体健康，制约了农业可持续发展。”淡水资源稀缺，且分布不均，缺水问题已经制约了中国西北地区的农业发展；生态环境恶化，致使沙尘暴、干旱、洪涝和冰冻等自然灾害现象频繁发生。

3.农村公共服务体系不健全。基础设施和社会事业发展水平较低

由于长期忽视农业发展，目前农村公共服务体系的建设刚刚起步。“全国规划内仍有1.7亿左右农村人口尚未解决饮水安全问题，农村规模化集中供水的覆盖率仍然较低；农村部分地区农民出行难的问题还没有得到根本解决；还有相当部分农户仍在危房居住。”农村中小学的基础设施建设仍较差；农村合作医疗保障制度建设严重滞后.公共卫生服务条件差，“看不了病、看不起病”的情况还很普遍；农村社会保障刚刚起步，养老保险制度还未能跟上农村市场经济的发展步伐。

4.城镇化率明显滞后于工业化进程。土地城镇化快于人口城镇化

新中国成立之初，工业化水平略高于城镇化水平，两者基本平衡，但是政府采取了优先发展重工业的工业化发展战略，直接导致了城镇化水平逐渐落后于工业化的发展。改革开放以来，人们开始关注城镇化和工业化进程。“1978年，中国的城镇化率为17.92%，低于工业化率47.88%将近30个百分点，直到2012年，我国非农产业增加值在GDP中所占的比重为89.9%，基本符合‘工业化进程与城镇化率的经验数据中的90%指标，但是同时期我国的城镇化率仅为52.57%，远远落后于工业化后期城镇化率应达到60%的指标比例。”在伴随城镇化快速推进的同时，也同样产生了一些诸如“土地城镇化快于人口城镇化”、“半城镇化”等突出问题。据《人民日报》报道，“2000—2010年，全国城市建成区域面积由2.24万平方公里增加到4.01万平方公里，增长79%；同期城镇人口由45906万增加到66978万，增长45.9%。二者相比，土地城镇化增幅是城镇人口增幅的1.7倍。”大批的农民工进城就业，而农民工市民化制度尚不完善，造成人口城镇化滞后于土地城镇化。

5.城乡收入差距还很大，农民生产收益在收入中所占比重下降

改革开放以来，我国城乡收入差距逐渐拉大.至2010年城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的3.23倍，城乡居民人均生活消费支出差距达到3.1倍。2010年以后城乡间收入差距呈现缩小的态势，但城乡居民收入的差距对我国经济增长的负面影响已日益凸显。近十年，我国农民收入大幅度增加，其中非农收入所占比重较大。“从2003年到2012年，农民人均纯收入由2622元增长到7917元，年均增长率达13.07%。其中。农民人均家庭经营性收入由1541元增长到3535元，年均增长9.66%；工资性收入由918元增长到3447元，年均增长15.8%。工资性收入占总收入的比重逐年上升，由2004年的35%上升到2012年的43.5%。种子、化肥、农药、农膜、机械作业、排灌、土地租金、劳动力等成本，占总成本80%以上。”农民收入中非农收入日渐成为主要部分，农业生产成本逐年攀升，造成生产收益下降。城乡收入消费的差距，农业生产收益的下降，已构成危及社会和谐的不稳定因素。

三、政府决策服务农业发展的现实指向

吸取国内外经验教训，开拓新型工业化道路.要努力做到工业反哺农业，实现农业现代化，而这必须建立科学的、协调的、可持续的反哺机制。工业反哺农业，要坚持国家反哺和社会反哺相结合，以国家反哺为基础，社会反哺为辅助。“国家反哺”就是通过支农投资、财政补贴以及税收减免等政策向农业注入资金，调整工农业产业结构，协调城乡经济社会发展，平衡驾驭“多予、少取、放活”策略。在新型工业化道路上，政府决策服务农业的目的是为了实现农业现代化。最终保证产业结构趋于合理，国民经济持续、健康、快速地发展。农业现代化是市场经济体制下国民经济发展的一个重要方面。其发展过程必须遵循市场规律，依靠政府宏观调控和市场调节共同作用、合力推进。市场经济体制下，在资源配置中起决定性作用的应该是市场而不是政府，按市场经济规律办事是农业现代化建设中必须遵循的基本原则。但我国农业基础薄弱，发展滞后，已经严重影响到工业化、城镇化的发展，如果没有政府宏观调控加以引导，政策倾斜加以扶持，仅靠市场调节是难以解决诸多现实问题.实现农业现代化发展的。政府的职能是在尊重市场“无形之手”作用的前提下，运用“有形之手”配合市场机制配置资源，化解难题，促进农业发展。

1.发挥农业现代化建设中不同主体的作用

农业发展具有特定的重要性、全局性和复杂性.因而发展农业现代化应当由政府、新型职业农民、农业企业和社会组织等多个主体共同发挥作用，当然，不同主体在农业发展过程中的功用也不尽相同。第一，新型职业农民是农业现代化建设的重要主体。留在农村的劳动者可以通过土地流转，实现规模化、集约化、现代化的农业生产，成为职业的农业从业者。随着土地经营规模的不断扩大，发展兼具家庭经营和规模生产优势的家庭农场或专业大户，既调动职业农民的积极性、主动性，又获得规模经济效益，是未来农业发展的趋势。第二，农业企业也是发展农业的重要主体之一，其作用是通过企业按照市场规律，运用市场操作，把大量的资金、先进的科学技术、高效的管理手段与优质的营销策略等现代生产要素投向农村、农业。第三，社会组织亦是发展农业的主体之一，主要是各种与农业有关的社会非政府组织，通过调动各方资源，利用自身信息来源广阔、具有理论知识和实践经验等优势，来推动农村经济的发展。这些农业企业、社会组织在农业发展过程中具有重要的辅助作用，政府应当鼓励和支持它们在农村兴办各类事业，引导社会资本流向农业。

2.整合政府财政支持农业的措施

当前，农业发展既要面对资源环境的巨大压力、区域经济的不平衡、城乡居民收入的差距拉大、个体生产与整体市场的不适应等老问题的考验.又要遭遇国际农产品市场风险、自然灾害等不确定性因素的新挑战，这些考验和挑战对财政支农工作提出了更高要求。自2004年开始，政府采取了包括取消农业特产税、减免农业税；实施直接补贴政策，如粮食直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴、劳动力培训补贴、农资综合补贴和家电下乡、建材下乡、摩托车下乡、农村危房改造、汽车以旧换新等一系列惠农政策措施。随着工业化与农业现代化的日渐发展，不断有新情况、新问题出现，政府各种新的财政政策也不断出台，加上地方政府的各种扶持政策频出，容易出现政策混乱和贯彻不力的现象。因此，必须整合各级政府各项财政支持农业的措施，规范政策执行程序。建议政府以土地或产量作为补贴对象，将现有财政政策的补贴种类进行整合。补贴程序进行简化，并建立可以动态调整的补贴机制。建议政府着力建立支农投入的稳定增长机制，提高财政支农资金的使用效率，继续增加农业补贴范围和支农投人，倡导地方政府对特色农业进行专项补贴。此外，建议政府确保提高耕地占用税税率后的收入用于农业发展；确保土地出让收入、新增建设用地土地有偿使用费用于农村土地的保护和合理开发；确保新增公共财政支出能够用于农村卫生、文化、义务教育等社会事业，逐步建立与市场经济体制中政府职能、公共财政职能相适应的财政支持“三农”政策体系，“让公共财政的阳光照耀广大农村”。

3.完善现代农业发展的制度体系

几十年来，政府制定的政策都是倾向于城市和工业.农业发展的政策扶持力度弱，制度体系不完善。要想迎来现代农业发展的春天，就必须进一步深化农业改革，破除束缚农业发展的制度障碍，完善现代农业发展的制度体系，建立起新型工农业关系。完善发展农业的相关制度目标是要改革那些忽视农民利益和阻碍农业进步及农村经济社会发展的政策，建立公平合理的制度，让农村、农民切实享受到政策的优惠，逐步解决城乡二元社会结构问题。因而，要加强农业发展的制度建设，应该建立综合的制度体系：第一，加强对新型农业经营主体的财政政策支持力度，如减免税赋、实施直接补贴、加大对先进农业科技项目的扶持等。第二，完善农村土地制度改革。在探索农村土地承包权与经营权分离机制的实践中，要加强土地物权保护，在国家允许农村集体建设用地入市流转的政策下，急需完善土地入市流转的规范管理制度和入市流转后的土地使用监管制度，防止土地流转时的漏洞和流转后的滥用或闲置。第三，完善农村金融体制。在新型农业经营主体贷款、贴息贷款等方面加大支持力度，确保农村金融机构存款主要用于农村建设、农业发展，调整农业保险制度，鼓励社会资本向农业生产投入。第四，完善保护土壤环境的相关制度。为了农业的可持续发展，土壤污染问题要防患于未然，通过相关制度建设，防止工业化带给农业的负面影响。同时财政拨出专款和地方政府一起设立农田污染治理项目，对农田点源污染、面源污染和重金属污染治理要高度重视、专项治理。第五，健全城乡发展一体化机制。发展农业必须围绕农村劳动力转移这个关键点，解决好城乡二元分割的问题，既要加快农业人口向非农产业和城镇的转移，又要让进城农民能够真正融入城市实现市民化。同时，增强农民在国民经济发展中的话语权。促进城乡之间要素资源的平等、合理流动。这些制度的实施将对我国“三农”问题的解决、农业经济的发展以及经济社会结构的转型产生巨大的推动作用。

4.加快农业科技进步

在当前改革开放的攻坚期，必须与时俱进地转变农业发展的方式，既要努力提高粮食的产量.又要保证粮食的质量安全，需要探索一条可持续发展的新型农业现代化道路。第一，完善新型农业经营主体的培育制度。既要提高农民的农业科技知识水平，增强其科学种田的能力，又要培育和强化其市场意识、风险防范意识。第二，依靠农业科技发展，提高粮食产量，保证粮食的质量。粮食增产。依赖于农业科技的进步，要通过改造中低产田、建设高产田、研制和推广良种繁育、治理和优化土壤、研发和传播病虫害防治技术等手段提高粮食产量和质量。第三，发展农业机械化，提高生产效率。将农业机械化与农业科技化结合起来，增强外部硬件设施，提升内在技术软实力，促进农业生产率的提高，进而推动农业飞速发展。第四，开展针对性技术研发，提高资源利用效率。比如，针对旱田，研究旱田作物的培育；针对土壤污染，研究对不同污染项目的具体治理；针对水资源短缺，研究水利资源的开放和合理利用。

5.促进农村公共服务体系发展

城乡发展一体化的关键是促进农村公共服务体系发展，目前，城乡公共服务还是两套系统、不同政策，农村基础设施老旧，社会公共服务事业发展滞后。因此，要进一步推动农村基本公共服务的发展，合理规划城乡基础设施建设和公共服务，调整以往社会公共资源建设趋向大中城市的政策：进一步实现农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。确保中央和地方各级农村义务教育经费保障机制的改革资金落实到位，平衡城乡义务教育、学前教育的发展；深入推进医药卫生体制改革，维护群众健康权益，进一步扩大参加新型农村合作医疗制度的人数，普及农村的基层医疗卫生服务，逐步建立权益平等的城乡一体化社会保障体系。国家可以逐步加大财政支出向农村和农民倾斜的力度，重点抓好农民群众住房、看病、上学、社保等现实问题的解决，加快促进城乡公共服务平等化。政府的公共管理理念和工作重点要逐渐向农民和农业的薄弱环节转移，配合贯彻科学发展观、构建和谐社会的战略目标，转向更多关注公平和改造城乡二元社会结构。

（责任编辑 陈孝兵）