论乡村治理中的资源耗散结构

王德福　陈锋

摘要：对中国这样一个超大型国家来说，国家与基层社会之间资源耗散结构的形成与约束，始终是国家政权建设和完善基层治理体制绕不开的问题。2006年国家全面取消农业税，并随后大规模向农村输入资源，但一个新的资源耗散结构的形成，蚕食了国家输入的各项资源，使乡村治理陷入新一轮困境。要完善基层治理体制，实现国家与基层社会、国家与农民的有效对接，关键在于改变资源输入体制、激发村民自治活力、强化基层组织建设、培育农村中间阶层、增强基层社会自主性。

关键词：乡村治理；资源汲取；资源输入；资源耗散结构

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）04-0035-05

2006年国家全面取消农业税，一举扭转了农民负担不断加重、干群关系日益紧张的局面。随之而来的是“以工补农”的迅速发力，国家逐年加大对农村的资源支持力度。这是一个具有里程碑意义的制度变革，它对乡村治理产生的深层影响大致可归结为三个方面：一是国家与乡村社会的关系由汲取资源变为输入资源，改变了乡村治理的外部环境；二是国家、基层组织、农民三者之间的互动逻辑随之发生深刻变化；三是改变了农民与基层组织的权利义务关系。取消农业税八年来，这三个方面的深层变化逐步在乡村治理的具体实践中显现出来，构成了我们认识进而完善乡村治理体系的基础。

党的十八届三中全会提出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，完善乡村治理体制是国家治理体系和治理能力现代化建设的题中应有之义。为此，我们需要准确认识和辨析当下乡村治理体系面临的主要矛盾，梳理其发生发展的历史逻辑，在此基础上有针对性地进行制度完善和政策设计。

一、乡村治理的历史逻辑

（一）传统时代资源汲取的内卷化

在以农立国的传统时代，国家运转所需的主要资源来自农村，庞大的中央集权国家如何从数以千万计（乃至数以亿计）的分散的小农身上高效率低成本地汲取资源，始终是对历代王朝统治者最重大的考验之一，可以视为衡量国家治理能力的最重要指标。赋役制度一直是国家与农民之间制度关联的核心，户籍、里甲、保甲等制度从某种程度上说都服务于国家更好地以赋役形式从农村汲取资源。传统国家正式的官僚体制只到县一级，即所谓“皇权不下县”。对于从县衙门到农民家门口之间存在着的巨大的治理空间，便只能倚重地方势力的配合。中央政府固然可以通过各种制度设计（比如任期制与回避制）约束地方官在汲取资源中的寻租行为，却始终找不到良策管制地方胥吏。因此，国家汲取资源必须解决好两个问题：一是尽可能精确地统计和掌握人丁与田亩数量，提高汲取效率；二是尽可能减少地方官吏体系的资源截取数量，降低汲取成本。资源汲取过程中的耗散有其必然性，国家通过正式渠道提供的基层行政资源有限，客观上也推动了地方官吏的谋利行为。当基层官吏对农民的损害达到一定程度时。国家会主动或被动地以仲裁者的身份出现，无论是皇帝微服私访还是钦差大臣代天巡狩，亦或是小民拦轿喊冤告御状，本质上都是一种特殊化的“青天大老爷”式的救济，无法彻底改变“官逼民反”的历史规律。

相比之下，乡村社会的自组织体系则起到了日常化的保护作用。历史上，以宗族结构为基础的基层组织形式虽然存在一定的区域差异。但由于基层组织主要孕育于村庄本身（并获得国家的合法性认可与授权），它天然地具有保护乡村社会的一面，代表分散而弱势的小农与地方官吏周旋以尽可能地缓冲甚至减小后者对农民的损害。更重要的是，在国家无暇顾及也无力顾及乡村社会的公共品供给问题的情况下，基层组织事实上成为乡村基础设施建设、社会治安、公共文化等公共事务的治理主体。只要乡村社会“权力的文化网络”②能够有效运行，农民与基层组织的权利义务关系就比较明晰，后者也因此能够在一定程度上将农民组织起来进行必要的公共事务治理。当然，基层组织的行动能力和治理绩效并不能高估，在缺乏国家强有力的直接支持的前提下，它或许只是比分散的小农强大一点，很难对地方官吏以及其他地方势力（尤其是豪强恶霸，他们往往与地方官吏结盟）形成高效制衡，甚至其自身也可能沦为它所要反对的体系的一部分。杜赞奇先生所发现的民国时期华北农村国家政权建设内卷化的现象，便是权力的文化网络瓦解后，作为现代国家政权建设产物的基层组织沦为资源耗散结构，导致国家正式权力下沉的努力适得其反，既加速了农村的衰败，又加剧了基层治理的失序。这也是晚清以降至新中国成立前现代国家的政权建设失败重要的内在原因。

（二）资源汲取体系重构与困境

新中国国家政权建设的主要成果之一，便是重构了乡村治理体系。几经摸索，最终在1960年代初确立了“三级所有、队为基础”的人民公社制度。人民公社是政经合一的组织单位，集体所有制是其经济基础，生产队基本上与传统村落格局重合，可以说构成了其社会基础。人民公社制度的确立标志着国家正式权力历史性地下沉到基层社会，其政经合一的体制有效解决了国家从农村汲取资源的效率问题。土地集体所有制基础上的集体生产分配体制，使国家无需同分散的小农直接打交道，而是将其整合为上下一体的计划经济体制的一部分，实现了从农村高效汲取资源支持国家工业化的目标。在紧张的地缘政治格局造成的恶劣国际环境中艰难构建起完整的国民经济体系。与此同时，人民公社体系并没有在资源汲取过程中腐败掉，也就是说，在如此长时间高强度的资源汲取过程中，人民公社没有蜕化成传统时代的耗散结构。避免了陷入国家政权建设内卷化的困境。我们为此付出的代价有二：其一是长期高强度的资源汲取，使农民生活的改善非常缓慢，城乡二元结构的制度安排将农民束缚在土地上，限制了农村劳动力流动，使农业生产长期锁定在“过密化”的状态中。其二是人民公社体系在有效地满足乡村社会公共品需求的同时，也极大地冲击了作为乡村社会自组织基础的社会结构，尤其是宗族结构。

1980年代的农村改革从某种意义上重新激活了乡村治理的老问题。即国家在继续高强度从农村汲取资源的同时，保证乡村社会不因滋生一个资源耗散结构而失序。分田到户将数以亿计分散的小农从集体组织中释放出来，国家虽然已经将正式的行政体系下沉到乡镇一级，但仍不得不借助基层社会的力量汲取资源，其成本则主要通过村提留、乡统筹来解决，而这部分资源还要用来为基层社会提供公共服务，完成上级下达的各种指令性任务。如此一来，县乡政权就不得不搭国家汲取资源的便车加大收费力度。与此同时，农民收入却总是陷入增长乏力的困境，税费负担逐年加重，乡村干部收取税费的难度随之加大。为了调动工作积极性，县乡政权不得不默认乡村干部在完成税费任务的同时捞取“灰色收入”，甚至主动制定政策条例将其合法化，更甚至默许乡村干部采取极端手段或引入灰黑势力，如此便逐渐形成了一个新的资源耗散结构，也就是“乡村利益共同体”。国家在1990年代末税费最重的时期推行村民自治，其中不乏让农民通过民主方式监督基层组织，改善干群关系和乡村社会秩序的美好愿望。但问题是，只要国家需要面对分散的小农汲取资源，就必然会滋生出一个资源耗散结构。只要这个大的格局不改变，任何制度上的改良都很难奏效。终于，在这个资源耗散结构尾大不掉之际，尤其是工业化已经进入不需要再从农村汲取资源的新阶段，国家于2006年全面取消了农业税。滋养这个结构的外部条件已经消失。这个乡村利益共同体自然就土崩瓦解了。

不过，这段时期的乡村治理总体上依然保持着较高的有效性。税费任务保持着国家与农民之间的制度性关联，特别是村提留、乡统筹维持着农民与基层组织的权利义务关系，它一方面强制性地要求基层干部与农民打成一片，回应他们的诉求，另一方面也为农民提供了谈判资本，农民可以以交税费为由理直气壮地要求基层组织提供公共服务。所以，尽管干群关系不断恶化，但乡村社会的公共品需求特别是农业生产上的需求（典型的如水利等）仍能得到基本保障。

二、资源输入的吊诡后果

农业税的取消彻底改变了国家与农民的制度性关联，原本因收缴税费而形成的基层组织与农民的强制性关系也消失了，这标志着国家行政力量正式退出乡村社会，基层组织也从农民生产生活中退出。随后，国家向农村大规模输入资源，其主要方式有三种，一是直接瞄准农户的精准化的各类补贴，二是以项目的形式供给公共服务，三是转移支付给基层组织的运转经费。农业补贴直接发放给农户，基层组织无权使用，而运转经费只能起到维持作用，不可能用来做公益事业，可以说这两项都是“死钱”，唯一的“活钱”就是项目资源，这就要求乡村组织去“争资跑项”。但是，“争资跑项”的动力从哪里来呢？

客观上，农民的生产生活迫切需要公共服务，大量单家独户办不好和不好办的事情需要基层组织来办。取消农业税前，基层组织可以合法地强制性地筹资筹劳，组织农民进行公益事业建设，现在这种强制性权力被取消了。而“一事一议”筹资筹劳标准太低，且最为关键的是，建立在民主自愿基础上的“一事一议”无法解决搭便车和钉子户问题。以前，基层组织在上级行政任务和农民拒缴税费的双重压力下，能够采取强制手段压制钉子户。现在，农民失去了拒缴税费这样一个施压的手段，基层组织也不愿意去触动这些人，以免惹来更多麻烦。除非出现一个狠人村干部，或者具有极大人格魅力的精英人物，依靠其私人力量来解决这个困境。问题是，这种方式没有合法依据，一旦被压制的人以个人利益受损（几乎是必然的）为由上访，这种私人化的治理方式必然难以为继。所以，在很多村庄，村级组织变成了“维持会”，仅仅是应付一些上级下达的任务，严重缺乏治理积极性，不出事，不得罪人，得过且过，这在中西部地区缺乏资源的农村非常普遍。

在东部沿海及一些发达地区的农村，村庄本身虽然缺乏资源，但村庄却走出了许多成功人士，特别是民营企业家。地方政府看中了他们的经营头脑和致富能力，于是出现了“双强双带”的党建政策，吸引那些致富能手返乡担任村干部，带领群众致富，这就是富人治村现象。富人凭借自己的人脉关系和运作公关能力，能够更加便利地争取到项目资源，迅速改善村庄基础设施面貌，既能得到村民认可与拥戴，又能获得地方政府赞赏，从而更加密切与政府的关系，甚至获得人大代表、政协委员等身份——这是民营企业经营不可或缺的政治资源，所以这些村庄的竞选会非常激烈，并不可避免地变成贿选。在村庄内，他们不但可以不动用村级资源，反而可以凭借雄厚的经济资本树立慈善家的形象，给村民发放补贴，拉拢其他村庄精英，以不拿工资甚至向村庄捐钱的方式树立极高的道德标杆，这在无形中给村庄政治舞台设置了极高的门槛，将那些缺乏经济资本的人排斥在外，让普通村民放心地驯服地无意识地放弃民主权利，实际上形成了对村庄政治的垄断。这是一个富人以自身经济资本为基础，以国家资源为手段，垄断村庄政治，获取地方政治资源的“内卷化”形态，即国家资源输入虽然发挥了效果，但被巧妙地转化成了富人的私人声望与政治资本，大多数农民参与公共事务治理的意识和能力非但没有提升，反而更加重了政治无力感。在那些本身拥有丰富资源的村庄，包括矿产资源富集的村庄和城郊农村等，富人治村同样普遍，但却呈现出另外一套逻辑。如果说前述类型属于经济资本换取政治资本的话，那么资源密集型村庄的富人治村则充斥着赤裸裸的经济逻辑。村庄矿产资源开发和土地开发就是将村庄资源流量化，其中所产生的巨额利益甚至不完全来自村庄资源自身的市场价值，还包括地方经济发展外溢的部分，城郊村土地开发尤其如此。同时，国家的项目资源也会成为逐利目标。在竞选以及村庄治理中，其不规范化、灰色化程度远甚于第一种类型的富人治村，地方灰黑势力的介入非常普遍，普通村民则被经济资本和暴力资本完全排斥在村庄权力和公共事务治理之外，村庄彻底变成“精英”势力的逐利场。

随着国家资源投入力度逐年加大，越来越多的普通村庄也卷入到“争资跑项”中来。与那些本身基础条件较好的村庄相似的是，项目运作的过程是将最大多数的普通村民排斥在外的。项目的规划与实施都经过了专业化科学化的设计，其根本缺陷在于与农民的需求偏好往往并不吻合，以及与乡村社会原有的公共设施体系脱节。道路建设的情况要好一些，农田水利建设和土地整理等项目问题尤甚，还有一些项目则完全变成形象工程，没有发挥实际作用（比如有些清洁饮水项目）。因此，一方面是项目资源越来越多，另一方面是农民生产生活不便（尤其是生产不便）的状况仍然没有得到根本改善，且对项目实施的不满日益增长。这是一个很吊诡的现象。

三、新资源耗散结构的形成与影响

当下乡村治理的基本样态，其形成原因就在于一个新的资源耗散结构的生成。新资源耗散结构的主体主要有县乡村干部、地方势力（包括经济能人和灰黑势力）、钉子户、上访户。县乡是争取国家资源和盘活本地资源的主要推动者，资源流动经手难免会产生寻租空间，资源流量越大，寻租空间越大。无论是项目落地还是本地资源开发，基层政府都要与农民直接打交道，关键是必然要遇到钉子户。由于地方政府运用正式行政手段的成本非常高昂，钉子户漫天要价也是在合理利益之外谋求在巨大资源流量中分一杯羹。要尽可能降低“拔钉子”的经济成本和社会成本（矛盾激烈引发的社会不稳定），乃至政治风险（丢官罢职），最便利的手段是引入地方势力，行政力量退居幕后，由开发商和灰黑势力出面。地方势力则不但可以从工程承包等正式渠道获得合法收入，还能参与瓜分资源流动收益。如此一来，地方行政力量和地方势力都具有了强大的争取项目和开发本地资源的冲动，并必然会滋生谋利型的钉子户，这就构成了一个基层的围绕逐利分利展开的“生态系统”，成为一个资源耗散结构，甚至可以说形成了一种“分利秩序”。它进一步刺激了乡村社会中的机会主义者，他们通过各种办法挤进这个生态系统中逐利，比如“谋利型上访”。他们巧妙地抓住了现有制度的软肋，捏住了地方政府的“七寸”，以上访为手段，向地方政府谋取经济利益。地方政府不能像对付钉子户那样对付他们，因为动用地方势力的社会风险乃至政治风险远超用人民币解决所需的经济成本。尽管运用经济手段的负面后果是收买成本越来越高，而机会主义者有可能被进一步诱发出来，形成扩散效应。从这个意义上讲，这些人只是资源耗散结构的“寄生虫”，他们的行为并不构成对这个结构的制约，而是共享了其相同的逐利逻辑。

新资源耗散结构横亘在国家与最大多数普通农民之间，它蚕食了国家输入的各项资源，过滤了国家资源输入的真实涵义，进而对基层政权乃至整个乡村社会产生了深远的政治社会影响：

首先，导致乡村治理体制僵化，陷入“分利”结构自我复制的恶性循环，“策略主义”治理盛行，基层政权合法性大大降低。一方面，地方政府基于自利性诉求。意图在资源流动过程中获得权力的寻租。如此一来，无论是否符合群众的真实需求，“争资跑项”都会成为当下基层政府的中心工作。另一方面。基层政府在陷入一些谋利型上访、钉子户无法治理的困境时，往往会将地方社会势力纳入治理体制，从而进行策略主义的治理。如此一来，地方社会势力因此而不断壮大，政府与地方社会势力的关系也越来越紧密，基层治理也愈加地非正式化，而资源的输入也因此越来越与普通的老百姓无关。这样，资源的不断输入不仅没有赢得农民对基层政权的认同，反而削弱了基层政权的公信力，降低了其合法性。

其次，屏蔽了普通农民的真实诉求，强化了普通农民的政治无力感，模糊了是非正义观念。在国家资源输入的过程中，农民本应是最大的受惠者，但却受阻于这一新资源耗散结构而被排除在外，或者只能成为资源输入的剩余享有者。然而，在资源输入的过程中，眼睁睁看着巨量资源被蚕食。普通农民并不能如农业税费时代一般奋起抗争，而只是作为“沉默的大多数”。农业税费时期，农民的税费被基层组织蚕食，这是从农民手中直接汲取的资源，农民对其使用有着天然的关切。如今不同了。“反正又不是我的钱”，因此谁也不愿成为“出头鸟”，而是抱着“事不关己，高高挂起”的心态。在农民朴素的公私观念中，还无法生长出对国家输入的公共资源的监督意识。但钉子户和谋利型上访户的出现和得势却实实在在勾起了他们的切肤之痛，老实人吃亏，聪明人得势，会哭的孩子有奶吃，不怕饿死的就不会饿死，社会似乎在助长和鼓励这种极端的自私行为。这就导致村庄中的正义是非观念受到严重的冲击，从而只会激化个人“私”的欲望膨胀，而“公”的意识却在不断地弱化，由此又进一步引发新的官民不合作的治理困境。

总而言之，新耗散结构的形成，不仅使国家资源遭到蚕食，而且形塑了作为治理者的地方政府的策略主义治理逻辑，以及作为被治理者的农民的机会主义行为逻辑。二者之间相互强化，相互形塑，使得乡村治理陷入新一轮的困境。

四、完善乡村治理体制机制的对策建议

（一）完善资源输入体制，进一步增强国家资源分配的有效性与公平性

国家资源的大量输入非但没有提高乡村社会治理公共事务的自主能力。反而进一步瓦解了这种能力，并滋生了一个资源耗散结构，将大量资源耗散掉了。所以，关键在于完善国家资源输入的方式和重点。当前国家项目输入的方式主要是依靠村级组织、地方政府依次向上申报，然后通过各个部门进行审核批准，而且中央为了调动地方的积极性，往往要求地方政府配套相应的资金和人力。然而，随着农业税费的取消，地方政府和乡村社会已经无法从农民手中筹集任何的资金和劳动力。为此，一些急需公共品供给的村庄因为无法配套而放弃申请，而一些集体经济发达的村庄则不断申请，由此造成国家资源分布的极度不均，难以发挥其应有的效果。因此，在项目输入中，国家应当重点照顾一些贫困村庄，多做雪中送炭的工作，而非为了面子工程。只做锦上添花的工作，进而保证项目输入的按需分配与公平分配。

（二）激发村民自治活力，加强基层组织建设，形成国家与农民的有效对接

国家资源的输入，既要追求现实的工程效益，满足农村公共品供给的现实需求，更要注重培育乡村社会的自主能力。要以国家资源输入为契机，真正激活村民自治的活力。只有农民感知到资源分配和使用是他们自己的事时，其民主意识和参与意识才会真正激发出来。变成“自己的事”的关键就是将部分资源分配和使用的决策权限下沉到基层组织，特别是那些与农民切身利益直接相关的公共服务项目，更是应该由基层组织来决策，对那些公共性、系统性强的公共服务项目，也要注重吸纳基层组织的意见建议，有效回应农民的需求偏好。与此同时，要以增加普通农民参与性为目的，通过村民议事会的制度建设，吸纳村庄社会精英乃至普通村民参与，防止村庄政治被经济精英和灰黑势力垄断，强化基层组织建设。村民自治活力的激活，一方面将有助于监督地方政府在项目输入中的谋利行为，另一方面又能通过“少数服从多数”的机制来压制农民的机会主义行为，从而保证项目资源输入的有效性，资源输入与村民自治能力、基层组织建设也就形成了正向的交互强化效应。

（三）培育农村中间阶层，发挥和强化乡村内生社会力量的自主性

乡村治理的改善是一项系统工程，要与乡村社会的变迁结合起来统筹考虑。许多人认为，在人财物大量流失的情况下，应当吸引和鼓励各类能人返乡，所谓新乡绅下乡治村。这种观点显然忽视了当下的乡村社会与传统乡土社会的巨大差别。即使新乡绅下乡有个别成功案例，但从总体上和长远上看，都只会发生富人治村式的政治垄断和排斥。头痛医头、脚痛医脚的短视无助于根本改善乡村治理的状况，更与真正的现代民主精神背道而驰。固然有部分农村人去屋空，空心化严重，但大多数村庄现阶段仍然保持着良好的内部自我循环，并内生出有能力有积极性承担村庄治理责任的中间阶层。在农村高度开放、高度分化的情况下。农村中间阶层因其主要利益关系在土地上、社会关系在农村里而拥有其他阶层难以企及的社会禀赋，这些社会禀赋又使其在农村阶层结构中占据着主导地位。因此，发挥和强化乡村内生社会力量的自主性，培育农村的中间阶层才是构建乡村治理主体的根本和长久之策。

（责任编辑 刘龙伏）