嵌入式自主：中国经济发展中的地方政府治理转型

陈霞　王彩波

摘要：中国过去30多年所创造的经济持续增长奇迹与中国独特的央地模式有着深刻的内在联系。地方自主性是中国经济发展的一个基本命题，为我们理解中国经济发展中的地方政府行为逻辑提供了一个研究视角。经济剩余分享者和政治权力竞争者的双重身份构成中国地方政府自主性的内在驱动力。伴随着分权化改革，市场机制的引入促使地方政府从一种封闭性自主向约束性自主转变，而这种受市场引导和中央适度控制的约束性自主成为促进中国经济增长的因素之一。但经济绩效导向的片面发展主义和地方自主性失衡附带的社会代价提醒我们，必须考虑地方自主性的限度问题。国家要改变地方政府发展经济的动力组合，实现政府与社会互相塑造的嵌入式自主。

关键词：地方政府；地方自主性；社会自主性；分权；嵌入式自主

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）04-0030-05

中国的经济改革成就令人感兴趣，也令人迷惑不解。对于中国经济持续增长原因的探讨吸引着学者们的目光。从央地关系角度分析中国的市场化转型一直是学界的热点。在中国市场化转型和经济发展的过程中，地方政府的角色是至关重要的。那么，地方政府行为背后的内在驱动力是什么？地方政府将面临怎样的约束机制与社会期待？地方政府自主性概念为我们理解中国经济发展中的地方政府行为逻辑提供了研究的视角。

一、地方自主性：理解中国经济发展中地方政府行为逻辑的一个视角

1 理论来源：回归国家学派与国家自主性

20世纪80年代，回归国家学派的国家自主性理论成为研究国家与社会关系的新范式。其核心代表人物斯考切波（Theda Skocpol）认为，“作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标，这就是通常所说的‘国家自主性（state autonomy）”。回归国家学派在强调国家相对独立性方面具有内在的一致性，但在对待国家与社会的关系方面存在着内在分歧，国家潜在自主性理论侧重于关注国家相对于社会的独立性。国家镶嵌自主性理论侧重于关注国家与社会的相互关联性。埃文斯（Peter Evans）提出了“镶嵌自主性”（embedded autonomy）概念，认为经济发展不能只依赖国家干预，也不能只依赖市场机制，以官僚体制为特征的国家与社会镶嵌才能促进经济的发展。与“镶嵌自主性”对立的概念是“孤立自主性”，“孤立自主性”突出了国家与社会的分离，这一概念的提出在于警惕在认真对待国家的同时踢走社会。

回归国家学派突出强调，“不能把国家简单地看成是利益竞争的公共舞台、竞争性力量的裁判或支配阶级的工具，国家具有追求自己的偏好和利益的性质，它能够在一定程度上依照自己的偏好、按照自己的行为方式来贯彻自己的意志”。它以国家为核心变量，以国家自主性、国家能力为核心概念，通过比较研究方法，重新阐释了国家与社会的关系。实现了从“以社会为中心”到“以国家为中心”的研究范式的转换。国家自主性理论为解释东亚许多政治、经济现象提供了一种解释框架。埃文斯提出的“镶嵌自主性”、维斯和霍布森提出的“治理式互赖”（governed interdependence）等概念为理解东亚经济的发展提供了分析视角。借鉴国家自主性理论及其相关概念分析国家委托代理主体（地方政府）的自主性行为动力和逻辑，有望为中国经济发展中的地方政府治理转型提供有益启示。

2 地方自主性：中国经济发展的一个基本命题

中国持续性的经济增长吸引很多学者探讨其背后的原因，从政府体制视角阐释中国经济发展较有影响力的是钱颖一、Weingast等人提出的“中国特色的联邦主义”，它认为在中国的M型层级制下实行分权化制度安排能有效激励地方政府发展经济。从官员激励理论视角阐释中国经济发展的学者周黎安分析和总结了中国政府治理的两个基本特征，即行政的分权化和官员激励的市场化，财政分成、晋升竞争、属地管理和行政逐级发包构成地方政府推动经济增长的核心概念。也有学者从法团主义理论、委托代理理论、财政制度变迁理论角度分析中国的经济增长现象。中国的经济奇迹，从国家角度看是尊重地方政府积极性和创造性的结果，是政治体制适度集权主义和经济体制适度联邦主义的结果，从地方角度看是地方政府灵活运用权变理论增强地方自主性的结果。

中国地方政府在过去30多年经济发展过程中的积极性和热情在全世界都是少有的。为何中国的地方政府官员有异于其他国家地方政府官员的这种热情？为何地方治理指向以经济发展为中心的目标？地方政府自主性是理解中国经济发展的一个关键词。我们可以通过解构地方自主性的主要构成要素来进行阐释。地方自主性的构成要素至少包含三个方面——自主性主体（地方官员）、自主性动力（地方利益）和自主性实践（地方行为）。

无论是定义国家还是政府，若不以个体为内核，就会导致拟人化的分析概念，只有个体才会有明确的自我偏好并把偏好付诸实践，所以涉及地方政府自主性的主体时，我们以个体作为定义的核心，将地方偏好相应地理解为地方官员们诸偏好的加权平均。

自主性动力来源于符合其自身利益和偏好的独立利益。在改革开放之前，在计划经济体制的历史背景下，中央与地方的关系是命令一服从型，地方政府实质上并无真正的自主性动力和能力。改革开放后的分权化改革在政治和经济上为地方政府自主性增强提供了动力来源。“在政治的维度上，中央政府将相当部分的决策权力下放给各级地方政府，使地方政府享有一定的自主性，从而形成一个类似于联邦制的框架。该框架对经济的高速增长作出了巨大的贡献”。一方面，地方政府是经济剩余的分享者。改革开放以来的行政性分权和分税制强化了地方政府发展经济的动机，地方政府发展经济可以增加它们自身掌控的资源和财力。另一方面，地方政府是政治权力的竞争者。地方对经济绩效的追求刺激了地方经济发展，而经济绩效背后的政治动力是政治晋升和政治绩效，经济增长能够增加官员晋升的机会。

将一个地方政府的诸多利益偏好目标视为其自主性是没有意义的，除非它能够把自己的利益偏好转换为具体实践。因此。地方政府的自主性行为关涉的是地方政府实现其偏好的能力。它纵向上涉及中央和地方的关系，是指地方政府摆脱上级政府控制的意愿和能力，横向上涉及地方与社会的关系，是指地方政府摆脱地方社会群体的意愿和能力。改革开放以来，中央为调动地方政府积极性而进行的财政放权、政策放权，赋予地方政府很多自主权力，加之以经济发展为核心的目标，实际上模糊了地方政府的行为边界，从而为地方政府自主性扩张提供了一个弹性的制度空间。

二、分权驱动：中国经济发展中的地方自主性

中国的经济改革吸引很多学者努力去解释其成功的原因，对于分权在中国经济增长中的重要作用大家能达成基本共识，但关于为什么分权会起到如此重要的作用却存在着种种分歧。分权化改革使地方政府从政策的执行者逐渐成为一个拥有独立权力、独立利益的主体，这种转变为地方政府自主性的获得和增强提供了一个弹性空间。但核心的问题是，分权在什么样的条件下能促使地方政府推动而不是阻碍经济的增长？从地方自主性的内在驱动力入手，对改革开放前后的分权化进行比较，我们或许能得到一些启示。

1 分享与竞争：地方自主性与经济发展的内在驱动力

经济剩余分享者和政治权力竞争者的双重身份构成地方政府自主性的动力来源和内在驱动。在中国分权化改革的进程中，地方政府不仅分享财权，同样分享事权，事权和财权加上以政治晋升为目标的竞争形成地方政府推动经济发展的自主性动力组合，驱使地方政府在已经享有的自主权基础上扩大其自主性空间，增强其自主性能力。

改革开放以来。财政分权使地方政府有能力和动力追求其独立的利益，而财政自主权和财政实力的增强反过来会增加地方政府与中央政府进行博弈的筹码。随着财政权的下放，中央同时下放了一系列事权，如利用外资的审批权、国有企业管理权、外贸管理权、项目审批权、物价管理权等，独立的财权加上独立的事权。使得地方拥有调动地方资源、发展地方经济、增强自主性能力的条件。而且，下管一级的人事制度改革赋予地方政府有效引导和控制下级政府的权力，增强了其控制下属贯彻自己意志的能力。1984年，下管一级的人事制度开始执行。从下管两级到下管一级的改革扩大了地方政府的干部任命权力，赋予各级领导任命下级官员的政治权威，这必然驱使下级政府以上级政策为核心的目标导向，对关涉政治前途的任务指标会不顾一切阻力去完成，而对与政治前途无关或关系不大的任务则忽略敷衍，这体现了地方政府的选择性。

政治晋升竞争是藏匿于经济竞争之中的另一层重要动机，官员对晋升的追求在中国官员治理和促进经济发展中是非常重要的一个环节。“改革开放之前，中国形成了一种政策企业家精神的传统，改革后。地方的快速发展把当地官员推到了等待被认可、提升和奖励的队伍之首。”晋升是一种稀缺的政治资源，也是地方政府协作的困境之源。“在中国，财政上的高度分权体制需要与官员治理的中国模式相结合才能更好地解释地方政府官员的作为和中国的经济业绩。”按一般的市场经济理论，地方政府的角色是执行而非决策，其基本职能是提供地方性公共服务，市场经济的主体是中央政府和企业，而在中国经济发展过程中，除了中央政府和企业，还存在着竞争性的地方政府体系，地方政府成为切切实实推动经济发展的经济主体，有学者称之为“三维市场体制”。

维护市场的经济联邦制引入了地方政府之间的竞争，至少带来了以下四个方面的经济效果：一是地方竞争促使其改善基础设施，提供优良公共产品以吸纳生产要素：二是预算硬约束迫使地方政府谨慎对待财政使用；三是地方竞争防止其垄断经济政策制定权并能调动地方政府改革试验的积极性：四是地方权力的增加对中央形成一定的制约，防止中央偏离市场化改革方向。

2 从封闭性自主到约束性自主：改革开放前后的分权化比较

改革开放之前。中国进行的两次分权实验都没有成功促进经济的增长。改革开放之后，市场机制的引入促使地方政府从一种封闭性自主向约束性自主转变，而这种受市场引导和中央适度控制的约束性自主成为促进中国经济增长的原因之一。

在改革开放之前，中国的两次分权实验发生在1958年和20世纪70年代初，两次分权都扩大了地方政府的自主权，除了财政分权，国家还大规模地下放计划决策权、物资分配权，但两次分权并没有带来经济的发展。在计划经济体制下进行的分权实验，结果是地方政府以“块块”为主的自给型体制的形成。地方政府为了本地区的经济发展，都不希望本地区的资源和信息外流，地方政府均自求经济的平衡，地区封锁导致资源配置效率低下和重复性建设。地方政府的经济行为使其不再是一个国家经济的组成部分，而成为一个个“小而全”的单独经济主体。这种封闭性的地方自主性不仅导致中国经济发展的碎块化，而且削弱了中央的综合平衡能力。中国计划经济体制下的分权实验不成功的原因在于分权带来的地方政府的封闭性自主特征。权力下放割断了各个地方之间的经济联系，信息的不对称加之地方保护主义倾向使地方政府各自为政，形成了自给自足的“蜂窝状”封闭体系。

分权化、市场化和对外开放是中国改革开放以来经济层面的三个核心主题。在从计划经济向市场经济转变过程中，分权继续赋予地方政府获得自主性的条件和能力，而市场机制的引入和对外开放的实行则打破了地方政府的封闭性。“行政管理的分权化和地方官员激励的市场化，这是中国行政体制的灵活性、动员能力的重要来源。”在原有的官僚体制结构中引入市场竞争机制是中国经济得以持续增长的秘籍之一。“中国改革从一开始，就采取了一种不是整体的变革，而是维持原有主体经济不做根本性变动的条件下，在国有经济以外推进的增量改革战略。”这样的增量改革必然要依托地方政府的创新能力和自主性，在地方政府自主性和创新性的推动下，很多助力经济发展的体制创新均源于地方。但这种自主性必须是一种受到约束的自主性。封闭的自主性导致重复建设、资源浪费、地方保护，绝对的自主性又会稀释国家的整体自主性。因此，如何保证中央与地方权力的平衡，如何保证地方自主性的发展不会稀释中央权威和国家整体自主性一直是中国改革进程中的另一条主线，1994年分税制改革就是中央收权的典型例子。

分税制改革实现再次收权。提高了中央政府的宏观调控能力和财政汲取能力。改革开放之后的1978-1993年，中央向地方政府逐步放权。实行财政包干体制，但此次放权导致中央财政收入的比重持续地出现下滑，因此中央以分税制改革为背景。进行再次收权，以实现中央权力和地方政府权力的平衡。另一方面，人事权是中央制约地方的另一个核心手段。除了对地方官员的任命权力掌握在中央政府手中，1990年开始实行的官员异地交流制度也是中央有效制约地方自主性膨胀的有力方式。因此。具有政治绩效激励和集权结构特征的官僚组织体系加上地方政府的竞争体系，有效防止了地方自主性的封闭性和绝对性，形成了一种约束性自主。

三、嵌入式自主：国家与社会互嵌关系下的地方政府治理转型

自主性的国家在制度变迁中会衍生出很多变体，例如积极意义上的发展型国家，消极意义上的掠夺性国家。前者引导国家成功转型，后者导致国家治理失败。从这个意义上说，地方政府作为国家的核心执行代理人，其自主性在经济发展的过程中可以转化成“扶持之手”，也可以转化为“掠夺之手”。中国在继续推进经济发展的过程中，要警惕掠夺性政府。国家要改变地方政府发展经济的动力组合，实现国家与社会互相塑造的嵌入式自主。

1 警惕掠夺性政府：地方自主性的失衡

在改革开放初期社会利益结构分化不明显的背景下。地方政府的自主性为中国经济发展提供了内在驱动力，但随着改革开放的不断推进，特别是进入21世纪以来，社会结构和阶层的变迁加剧了利益格局的调整和分化，“中国的地方政府在致力于经济发展方面。虽然具有‘发展型国家的特点，但也具有明显的‘攫取性国家的特点，即为了自己的利益而与人民争夺利益”。若地方政府自主性行为受强势利益群体的影响或左右而偏离公正公平的价值目标导向，并且缺乏中央对地方政府行为的有效约束机制的话，地方政府就会演变成掠夺性政府。而且，中国的市场经济体制已经逐步走向成熟，在未来的经济发展过程中，要让经济体制发挥更大的市场活力就需要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府的作用在于提供发展经济的制度性保障，从经济建设型政府转变为公共服务型政府。

中国的经济改革重塑着中央和地方、地方和社会之间的权力配置。“中国的改革开放正是从农民个人，再到基层组织，再到地方，一步步扩大其自主权，增强其自主性而取得的成效。”但中国经济的持续增长并没有缓解国家的执政压力，根本的原因就在于经济改革附带了社会不公的代价。经济发展和社会公正之间的失衡，主要源于经济绩效导向的片面发展主义和国家自主性的失衡。在探讨地方政府在经济发展过程中的角色时，如何保障地方权力不异化为地方强势群体谋取私利的工具，也即地方自主性的限度问题是地方治理过程中必须考虑的一个问题。绝对自主的地方权力若与地方强势利益集团相结合，必然导致至少以下几个方面的不良后果：一是地方社会的无权；二是地方政府对于公共利益的偏离增加损害弱势群体利益的几率：三是官商合谋增加地方官员腐败行为发生的几率。

2 建构嵌入式政府：地方自主性的重塑

有效的地方政府应该是隔离性和嵌入性相结合的政府。隔离性是一种自主，“它使决策者能够有效‘驾驭特别的请求、压力、某些集团的短期需求以及选举形式变化带来的政策变化”。嵌入性是一种合作概念，意指政府建制性权力的强化。当国家拥有有效的嵌入式自主性（嵌入民间但仍具有自主能力）时，国家力量就会增强。相反，国家对待社会专制粗暴的话，国家力量就会减弱。嵌入性概念体现了权力行使过程的一种转化。即政府在社会之上行使的权力转化为通过社会行使的权力，而这种转换就是地方自主性重塑的目标。

为了防止地方自主性的失衡，实现地方自主性重塑，至少需要在以下两个方向上努力：纵向上，需要中央政府改变激励组合，通过改变动力组合引导地方政府的行为方式。经济的发展需要相应的激励，中国经济的持续增长有着怎样异于西方标准范式的激励？地方政府与政治激励是我们进行解释分析的两个核心元素。在过去30多年，中国地方政府在以GDP为中心的地方激励模式下带来了中国经济的持续增长，但片面的发展主义同时导致地方政府行为短期化、公共服务职能弱化和生态环境恶化。同时，经济转型过程中的利益分化产生了弱势群体阶层，改革成本承担者发生了失衡。为了化解经济结构失衡带来的阻力和风险，消弭市场改革带来的社会裂痕，需要国家改变对地方政府的激励策略，发展理念要指向社会公正和公共服务。中国未来的经济增长不再是“量”的增长而是“质”的改善，因此，需要改变地方政府政绩考核的内容，让民众的偏好成为地方官员政绩的一项考核因素，把考核地方政府的单一指标变革为综合性的指标体系，纳入绿色GDP、生态效益和民众满意度。

横向上，需要放权社会，让权市场，通过提升社会自主性制约地方政府行为，通过提高市场机制自主性减少地方政府的行政干预行为。党的十八届三中全会决定提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，市场的地位从之前的“基础性作用”转变为“决定性作用”，这一市场的最新定位预示了中国政治体制的改革图景。一方面，以隔离性为目标让权市场。从企业家政府转型为服务型政府。在转型深化阶段，地方政府的角色是培育和扶持，要充分发挥市场机制的资源配置功能，激发社会民众的自主性和创新性。政府的主要功能是提供必要的市场监管和宏观调控，为市场有效运转提供稳定的制度环境，减少行政干预，防止行政垄断。另一方面，以嵌入性为目标放权社会，从社会之上的政府转型为社会之中的政府。从中国地方治理结构而言，限制地方政府自主性盲目扩张的关键在于社会自主性的提升，要“寻求社会通过民主参与、社会运动、自治结社以及舆论影响而对国家政治决策进行参与和影响”，通过提升公民的参权能力、企业的分权能力、社会组织的监权能力塑造强社会，防止地方政府公共权力异化和地方政府决策被绑架。

四、结语

地方政府自主性不仅是解释市场化进程中地方行为模式的核心变量，也是解释地方政府差异化发展模式的关键变量。对于中国来说，不仅需要考虑如何通过地方政府自主性促进经济增长，同时需要考虑地方自主性的限度问题，防止掠夺性政府的出现。地方政府在通过社会来行使权力，协同社会进行地方治理时，若仍然能保持自身的自主性，就真正意义上实现了嵌入式自主。

（责任编辑 刘龙伏）