泉州市农村土地流转问题探索

黄建东

（泉州市土地储备中心）

泉州市农村土地流转问题探索

黄建东

（泉州市土地储备中心）

随着我国城镇化及新农村建设的发展，农村土地资源的流转使用成为一个重要问题。本文通过对泉州市农村土地流转情况的研究，借鉴广东省农村土地流转的先进经验和做法，对进一步推进泉州市农村土地流转稳定、有序进行提出可行性的政策建议。

土地流转；泉州农村；问题；探索

1　泉州市农村土地流转概况

1.1泉州市农村土地利用基本情况

2012年，泉州市单位土地经济产出75940元/km2，耕地、园地、可养殖水面等土地利用类型的平均产值均超过全省平均水平，显示出土地利用的总体经济效益较好。

由于地理区位和经济水平等方面因素的影响，泉州市东部沿海地区和西部山区在土地利用结构、土地利用程度和土地利用效益方面存在明显的差异。在2014年泉州市非农用地结构中，东部沿海地区非农业用地比重均值为21.1%，明显高于西部山区（占比8.4%）。在农业用地结构方面，东部地区耕地面积和养殖水域面积占据较大比重，分别为41.0%和37.9%；而西部地区中林地面积占有的比重较大，占比为76.5%，水域养殖面积只有3.2%。

图1　2014年泉州市东西部地区土地利用结构图

1.2泉州市农村土地流转的主要方式

（1）入股。该模式在泉州市农村土地流转中的面积占比为16.18%。具体的实践如永春县五里街镇采用的“股田制”，将村里的闲散承包地集中到一起，以土地入股的方式成立土地流转合作社，土地的所有权、承包权和经营权这三个权利分离开来，保持土地所有权性质、承包权不变，在合同期间内合作社享有对这些土地的经营权。这种流转形式适用于当地农业产业化经营发展较好，或者当地的龙头企业具有较强的经济实力且与当地农户联系紧密的地区，在其他的地区推广存在一定的局限性①。

（2）转让和转包。目前，转包是泉州市农村土地流转的主要模式，占比58.6%。采用这种土地的流转方式的农户主要是因为家庭劳动力缺乏或者劳动力无法从事非农产业，以及其他原因而无法经营管理自家的承包地，但又不愿意放弃土地而选择转包给其他从事农业生产的人；以转让模式进行流转的在泉州市土地流转面积占比5.56%。如泉州南安向阳乡采取“农地经营权在村一级转让”的方式，使得全乡6000亩地流转了2000多亩，流转前撂荒的耕地和山坡地，现如今种着各类粮食、蔬果等作物，荒地变成了田园，土地重焕生机。

（3）其他流转形式。除上述较为频繁的土地流转形式外，泉州市还存在出租和反租倒包、互换等形式，分别占比7.2%、9.31%和3.25%。但这几种方式的土地流转在泉州市农村地区发生比例较小。

表1　泉州市土地流转方式统计表

1.3泉州市农村土地流转的主要特点

1.3.1以入股模式参于流转逐步扩大

虽然转包流转方式在泉州市农村土地流转中占据较大比例，但从近些年的发展趋势来看，以土地入股方式的土地流转发展较快。因为随着当地交通、水利设施的完善，在农村建立大型产业基地越来越普遍。而随着小城镇建设的深入，农村劳动力却日益减少。土地入股形式既可以保障农民的土地承包经营权，同时又可以使土地承包者获得股金、入股分红等多种形式的收入，因而以土地入股形式的农村土地流转越来越受到农民青睐，会成为未来农村土地流转的主流形式。

1.3.2流转规模与经济发展不平衡

从相关统计数据可知，泉州市拥有耕地总面积170.191万亩，其中耕地流转面积42.7万亩，耕地流转面积占耕地总面积比例24.72%，比全省平均值24.57%略高一些，但相比龙岩市的35.82%，三明市的29.07%并不算高，与泉州经济发展水平不匹配。其中大部分原因可能是当地参与土地流转的农户中，有很多是因为失去劳动能力的老人跟随家里的孩子进城养老而将迫不得已而将农村土地进行流转，因而这些农户难以形成较大规模的土地流转。

1.3.3流转过程具有较强的自发性

从相关统计数据可知，目前泉州市存在多种的农村土地流转形式，但其中以“转包”方式为主，占比58.6%，而具有现代公司化、规范化的股份制、合作社等方式只占比16.18%。这也从侧面反映出泉州市农村土地流转虽然已经开展，但大都是农民自发、无组织进行的，缺乏相应的规范和法律保障等。

2　广东省土地流转的先进经验和启示

近些年，在“所有权、承包权、经营权”三权分离的原则下，广东省积极开始开展了农村土地承包经营权的流转模式探索。主要有佛山市南海区的土地股份制模式、江门市新会区的土地三分化模式和韶关市梅花镇的农业合作社带动模式，这些模式不仅切实保护好了农民的合法权益，也在很大程度上促进农村土地适度规模经营和农业结构调整，并提高了农民的收入，取得了较好的效果，其先进经验值得我们学习、借鉴。

2.1农村土地流转必须同产业发展紧密结合

土地流转可以优化生产要素的资源配置，从而提高土地生产效益。农村土地流转过程中需同时考虑人口的迁移和产业的发展。土地流转的稳定、持续进行是以人口就业问题和劳动力转移为前提的。从广东省的流转经验来看，当地产业的发展对土地流转具有重要作用。产业发展对土地流转主要有以下三方面的支撑作用：①产业发展能拉动土地需求；②产业发展可以引导城镇或者民间资本注入农村，能提高农民收入；③相关产业的稳定、持续发展可以提供一定的就业岗位，解决部分劳动力的就业问题。

2.2农村土地流转离不开政府提供规范、有序的服务

目前农村存在大量的农民私下进行的土地流转，其往往缺乏相应的规范，容易引起纠纷，并不利于提高土地的综合利用效率。这就需要政府在农村土地流转过程中起到引导和规范的作用，引导农民采用合法、有序的流转模式流转农村土地，并对交易双方的合法权益进行保护，使交易合法有效；同时也应制定相应合理的宏观土地利用规划，使得农村土地流转后不至于出现威胁我国粮食安全等问题。但政府也不应过度的介入到土地流转中去，主要是为土地流转提供规范、合理的服务，努力建立市场的供给需求信息服务平台；并对土地流转纠纷调解、相关法律咨询、服务信息平台建设等方面做出应有的努力。

2.3土地流转必须兼顾各方的土地利益

广东省试行土地股份制较早，获得的相关经验中最重要的一点是采取各方兼顾的利益分配办法。在采用土地股份制模式进行土地流转的农村地区，在进行利益分配时需同时兼顾农村集体经济组织、企业、村集体管理者、农户等多方的利益。可以采取将村集体的土地及财产和农民的土地集中起来，量化为基本股权，并将股权细分为基本股、承包经营权股、劳动贡献股等多种形式，增强集体经济实力，同时兼顾各方利益关系。

3　完善泉州市农村土地流转的政策建议

近些年来，泉州市农村土地流转已经逐步展开，流转面积和参与农户逐年增加，对当地农村乃至全市经济社会发展起到了非常积极的作用。但是仍然存在一些不容忽视的问题，参照广东省部分地区农村土地流转的经验，笔者认为应从以下三个方面进一步改进完善泉州市农村土地流转：

3.1进一步保障农民在农村土地流转的利益，充分发挥农民的主体作用

“农民是土地的主人”，我们社会建设提倡“以人为本”，因而在土地流转中考虑农民的生计、发挥农民的能动作用是必要的也是必须的。目前，泉州农村主要发生在村集体组织内部，很少流转给企业和外村人员，且流转主要以转包为主，转包规模小，规模化经营程度不高，农民并没有从土地流转过程中得到较高的回报，然而大部分农户又把土地当成一种基本生活的保障，这使得农地流转遇到了根本的阻力，限制了农村土地流转。

因此，首先要进一步加大农村社会福利保障，为失地后的农民提供基本的生活保障，加快户籍制度的改革，消除农民流动的阻力，减少农民土地转出的后顾之忧，只有农民这一主体放心地离开土地，才能更好的推进土地的流转。其次，土地流转的利益各方应充分尊重农民的意愿，确保农民的合法权力和利益不被侵害。只有农民确确实实从土地流转中享受到其应有的利益，农民才能够积极、自主的参与农村土地的流转。建议在泉州晋江市、石狮市、南安市三个经济比较发达，土地经济价值比较高的县级市试行“土地信托”或“村民入股”的模式，在坚持土地所有权仍然属于村集体所有，承包权还是村民个人的情况下，由“土地信托”公司向农户或者村集体支付一定费用获得承包土地使用权，再将土地通过招、拍、挂等形式向外发包获得收益。最终实现农户、信托公司、土地经营者三方共赢。

3.2建立土地流转的平台和中介机构，发挥政府的调控监管作用

农村土地流转过程涉及多个权益主体，运作程序较为复杂，同时农地又是一种相对稀缺的资源，农地流转的方向和规模会极大地影响泉州市的经济发展、生态环境、社会改革。但是目前泉州农地流转市场上的行为主体不能完全考虑这些因素，其更倾向于短期的目标而忽视区域的长期发展，所以必须发挥政府的调控作用，建立土地流转市场平台、成立专业的土地流转中介机构来为农村土地的流转提供服务。

具体来说，政府需要逐步建立农村土地市场交易平台，对农村土地流转市场进行检查，以确保的土地交易的规范性和合法性，最大限度的降低农民在土地流转过程中承担的风险，同时进一步简化农民土地转出相关的手续，以减少农民的负担。此外，政府应注重土地流转专业中介机构组织的建设。中介机构在农村土地流转交易中起到桥梁作用，其存在和发展能明显提高农村土地流转的效率。同时因其具有专业性，能进一步监督土地流转是否符合经济发展、环境保护、长远规划的总体要求，以及可以对土地流转交易双方的诚实履约进行监督，很大程度上降低了交易过程中的履约风险。例如可以在泉州安溪县、永春县、德化县三个农村劳动力流动比较频繁的县设立县级农村产权交易中心，搭建了统一的农村产权交易平台为农村各类产权交易提供场所、咨询、交易、登记等一站式便利服务。

3.3进行农地流转的配套改革，发挥配套机制的作用

农村土地的流转离不开对其配套体制的改革和完善。①在不违背相关法律的基础上，泉州市可以制定适合本区域的政策规章来拓展农地承包经营权的内涵。具体的农地承包经营权可以包括以下内容：法定的土地承包权，承包权人对集体所有土地实际的支配、占有权，土地经营权，土地收益权，土地的转包、转让权，土地作价入股权，土地抵押权等权属内涵。农地流转可以针对部分权属如土地经营权，以提高土地流转的实际运行效率。②建立配套的土地流转风险防范机制。农村土地流转面临各方面的风险，如自然灾害等。为了防范这些风险，泉州市可以尝试在农村发展农业保险，以降低农业投资者的经营风险，增强其参与土地流转的意愿并提高其履约能力。此外地方政府可以尝试与村集体经济组织共同设立土地流转的风险专项基金。风险基金主要用于支付农民的收益损失和土地复耕的费用。同时泉州可以利用永春县作为“全国农村改革试验区”的优势，以农村土地制度改革为主题，先行探索农村土地承包经营权抵押担保、土地承包经营权流转管理等制度改革，积极发展农民股份合作，探索集体统一运营管理的有效机制，发展壮大集体经济，推动村集体和农民持续增收。

4　结语

本文紧紧围绕当前农村土地资源利用的热点难点问题，以泉州市为研究区域，对泉州市农村土地流转现状、流转特点等进行了分析，并通过借鉴广东省各地区土地流转的先进经验，提出了以保障农民合法权益为基点，发挥政府调控监管作用以及流转平台的建立和机制改革等建议，以期从政策上引导，管理上加强，推动泉州市农村土地流转走上规范有序、健康发展的道路。

注：①张安录.城乡生态经济交错区农地城市流转机制与制度创新[J].中国农村经济，2009（7）:43～49.

[1]北京天则经济研究所.土地流转与农业现代化[J].管理世界，2010（7）：66～85.

[2]韦素琼，陈健飞.闽台耕地非农化及关联因子的比较研究[J].自然资源学报，2010，19（5）：568～576.

[3]胡蓉，邱道特，王昕亚，等.区域农地转用的特征及驱动力分析[J].西南师范大学学报，2012（6）：178～182.

[4]施佳璐，荣杰.农村土地承包经营权流转现状调查研究——以福建省为例[A].莆田学院学报，2015（2）：34～38.

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1673-0038（2015）42-0218-03

2015-9-30