建立跨流域横向生态补偿机制的思路

卢伟

目前，我国跨流域生态补偿的理论和实践基本沿用流域内生态补偿的理论和方法，补偿金额的核算也相应只考虑调水水源地的生态环境损失，补偿的方式也仅局限于工程补偿，且补偿的主体也是以中央政府为主。

随着调水工程的不断增加，中央纵向转移支付在解决涉及不同区域的生态补偿上开始捉襟见肘。如果按照“谁受益谁补偿、谁保护谁受偿”的原则，跨流域的纵向生态补偿是不能解决问题的。因此，需要建立跨流域的横向生态补偿机制，促进水源区和受水区的和谐有序发展。与跨流域纵向生态补偿不同的是，跨流域横向生态补偿的参与方为水源地政府、受水区政府和主要影响区政府，并不包括中央政府，同时，参与方之间并不具有行政隶属关系，是独立的行政和谈判主体。本文就我国跨流域横向生态补偿的现状、特点和如何建立跨流域横向生态补偿机制的思路进行了探讨。

一、跨流域横向生态补偿的现状

（一）采取对口协作是目前跨流域横向生态补偿的主要形式

在我国主要的跨流域调水案例中，主要采取的是以对口协作方式开展横向生态补偿。以南水北调中线调水工程为例。在2013年3月国务院批复的《关于丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》中，明确了北京市与河南省南阳市、三门峡市、洛阳市和湖北省十堰市、神农架林区水源区的对口协作关系，也明确了天津市与陕西省商洛市、汉中市、安康市水源区的对口协作关系，并确定了协作的时间期限和协作重点。根据工作方案精神，北京市和河南省制定了《丹江口库区及上游地区对口协作规划（北京.河南）》（2013—2015），规定到2015年累计援助水源区协作项目67个，协作资金110157万元。重点支持水源区生态产业发展，重点支持教育、卫生、就业服务等社会事业发展，重点支持环保基础设施、农业面源污染防治等水污染防治和水土保持项目建设运行管理。

（二）补偿的标准一般通过双方或多方协商制定

从目前我国开展的横向生态补偿上看，补偿的标准并没有统一的计算方法，而是按照补偿双方协商制定。以南水北调中线调水工程为例。2014年4月3日，北京市对口支援和经济合作工作领导小组以京援合发（2014）1号文正式印发了《北京市南水北调对口协作工作实施方案》，《方案》指出2014—2020年北京市计划每年安排5亿元协作资金，平均分配使用到河南、湖北两省。而在《全国对口支援三峡库区移民工作五年（2008—2012年）规划纲要》则提出有关省市援助库区公益性项目资金总额不少于5亿元，重点帮助解决影响移民生产生活的行路、上学、就医、饮水、用电问题；帮助库区引入经济合作项目不少于300个，引入项目合作资金不低于300亿元。全国对三峡库区移民的对口支援不是严格意义上的生态补偿，但从其出台的对口支援补偿标准上看也并非经过公式计算得出的，而是中央政府、补偿方和受偿方三方博弈的结果。

（三）横向生态补偿的范围逐渐扩大至经济社会发展领域

从目前我国开展的横向生态补偿上看，横向生态补偿的范围并不仅仅包括对生态环境的补偿，也逐渐扩大至对经济社会发展领域的补偿。在2013年3月国务院批复的《关于丹江口库区及上游地区对口协作工作方案》中规定的协作的重点包括：大力发展生态经济、促进传统工业升级、加强人力资源开发、加大科技支持力度、深化经贸交流合作、加强生态环保合作以及增强公共服务能力等方面。

二、跨流域横向生态补偿的特点

（一）对流域生态环境系统的影响更为复杂

相对于流域内调水工程而言，跨流域调水工程对流域生态环境系统的影响更为复杂。如南水北调中线工程，它不仅对丹江口库区的生态环境系统产生影响，同时也将对流域中下游地区和沿线地区的生态环境产生影响。调水后汉江中下游江段流量减少，虽然对下游地区的洪涝灾害具有较好的作用，但是会因为下游水量减少，造成下游航道降低、生物多样性减少、农业灌溉面积减少等问题。在输水沿线各处，若存在不良的地质条件，如大量的滑坡、断层、膨胀土等，会造成渗漏、崩塌，甚至带来局部地震，严重破坏沿线的生态环境。

（二）在涉及的利益主体关系方面更为复杂

遍布全国各地的调水工程，有不少是跨地域甚至跨流域，受水区、水源保护区以及受影响区分属不同的利益主体，导致调水工程的水质保护成为多年来困扰各地的突出问题。围绕跨流域调水水源区提供的生态系统功能服务之外溢价值的成本分担和收益分配，引发跨流域调水生态补偿的多层次生态利益和不同经济利益的冲突。如南水北调中线工程所涉及的不仅仅是水源地（丹江口水库）与受水区之间的关系，还涉及到水源地与汉江中下游地区以及受水区三方利益主体关系。

（三）跨流域生态补偿方面涉及多个相关部门

目前开展的流域内生态补偿，本质上是旨在涵养水源，保护水质，为流域下游提供洁净的用水。因此，生态补偿往往是由环保部门主导，并采取监测断面水质的形式保证流域内生态补偿的实施。但跨流域生态补偿由于涉及跨省（市）间的转移支付，往往是由多个部门共同实施。如2015年5月发布的《关于开展国土江河综合整治试点工作的指导意见》提出的开展省际横向生态补偿则是由财政部、环保部、水利部共同发布和实施的。

（四）在生态补偿核算标准计算上更为复杂

流域内生态补偿行为主体的多元性和过程的复杂性使得难以按照统一的标准计算生态补偿量，当前采用的主要方法包括防护成本法、机会成本法、支付意愿法、费用分析法以及生态足迹法等。流域生态补偿主要考虑水源区生态保护与建设的成本、发展的机会成本或者生态系统的服务价值，而跨流域调水的生态补偿核算标准还需要考虑包括重要影响区中下游由于流域水量减少而造成的水环境容量减少、取用水量减少，以及航运能力降低等对流域经济发展的影响，以及为维持原有水体功能所需要新建的水环境保护和水利工程设施的投资成本和运行费用。

三、建立跨流域横向生态补偿机制的思路

（一）界定跨流域横向生态补偿主客体

建立跨流域横向生态补偿机制的首要任务就是明确水源区、受水区、以及重要影响区之间的权责关系。水源区为保证调水水量和水质进行生态保护，理应得到生态补偿的权利，是补偿的客体；受水区获得额外的水资源，有义务担负生态补偿的责任，是补偿的主体。同时，重要影响区在跨流域调水中水资源量减少，产业用水、财政收入和发展权限受到一定程度的影响，应将横向生态补偿主体由传统的“二元”拓展为“三元”（调水区、受水区和影响区）并构建相应的补偿体系。

（二）在核算和协商的基础上确定生态补偿标准

生态补偿标准及其确定方法一直是生态补偿机制建立中的重点和难点。但可以肯定的是跨流域横向生态补偿至少应该包括水质和水量的补偿。在制定跨流域横向生态补偿机制的过程中，应综合考虑水源区、受水区、以及重要影响区水、林、地等生态系统功能、经济发展阶段等因素，运用效果评价法、收益损失法等方法，建立适应于不同跨流域生态实际情形的补偿自然资源和生态环境的价值评估体系和科学的生态补偿标准体系。但在实际操作中，若通过生态价值计算补偿标准，起步阶段各利益相关方将很难达成一致意见，特别是在当受水区和水源区经济都欠发达的条件下。因此，在核算的基础上，采用协商的形式要比根据理论价值估算确定补偿标准的可操作性更强。

（三）优先在上下游关系明确的跨流域调水中建立横向生态补偿机制

在跨流域调水生态补偿过程中， 对于外部性较大、涉及的补偿和被补偿对象较多、调水影响不是很直接的情况， 生态补偿谈判和协商过程中的组织和交易成本较高， 不容易达成协议。同时，流域生态补偿的范围一旦涉及多省，利益关系将进一步复杂化，对于受益方和补偿方的界定也将造成一定的困难。因此，在建立跨流域横向生态补偿机制时，应优先在上下游关系明确、单一的两省间建立。

（四）逐步建立“造血型”横向生态补偿模式

现有的横向生态补偿机制多以资金补偿为主，它可以在短期内实现“输血型”的生态补偿，具有一定的时限性。因此，在现有资金补偿的基础上，受水区应进一步加大对水源区、重要影响区的产业、政策支持或补偿力度，通过项目补偿、智力补偿、政策性补偿等方式逐步建立“造血型”横向生态补偿模式。

（作者单位：国家发展改革委国地所）