究竟是什么原因导致产能过剩

产能过剩不能简单地归结于官员追求GDP，也不能归咎于预算软约束。究竟是何原因导致了产能过剩？中央与地方分税比例、政府价格管制及产业政策是其背后隐因。

产能过剩实在令人头痛，学界对此的解释，是因为以往官员片面追求GDP。而官员为何追求GDP？据说是“GDP出政绩，政绩出干部”。说实话，之前我也这么看，可最近查阅资料发现，东部地区与中西部省份比，无论总量还是人均GDP，前者都要高得多，但东部官员提拔并不见得比西部快；而且中央也从未说过要以GDP论英雄。

当然，我不否认官员会有投资冲动，问题是这种冲动从何而来？公共选择学派奠基人布坎南在1960年出版的《公共财政》中分析过，他说，现代社会的许多弊端皆系官员自身利益作祟，官员为了追求权力与威信，往往会争取过多的财政预算。而以《短缺经济学》名动一时的匈牙利经济学家科尔内也说，由于投资由国家供给，加上预算软约束，于是难免出现投资饥渴。

就政府投资而言，上面两位学者的分析不无道理。从现象观察，官员确有争取更多预算的动机；而预算软约束历史上也曾经存在过。不过即便如此，我认为也解释不了今天的产能过剩。众所周知，目前国内产能过剩不仅与政府投资有关，民间资本也有份。从预算看，政府约束虽是软的，可民间资本约束却是硬的。而且1994年“预算法”颁布后，政府的预算约束也越来越硬。

所以我的观点，产能过剩不能简单地归结于官员追求GDP，也不能归咎于预算软约束。换位思考，要是你在地方为官，是否也希望造福一方？曾与不少地方官员交流过，他们说，争取更多投资并非只考虑个人升迁，更多还是想加快地方发展。不管别人怎么看，我觉得这话言出由衷，不然怎么解释地方经济30多年的快速发展呢？

由此看，发展经济是地方官员的职责所系，无可厚非；何况追求GDP也是扩大就业。平心而论，假若这些年地方官员不重视GDP，中国不可能后来居上，更不可能成为今天全球第二大经济体。当然，追求GDP也不能盲目，要顾及资源与环境，否则代价太高也不可取。至于产能过剩，不排除其中有追求GDP的因素，但这只是表象，背后其实还另有隐因。

究竟是何原因导致了产能过剩？我认为有三个方面。

中央与地方分税比例。增值税是目前我国第一大主体税，特点是在生产地与生产项下征收。这是说，一个地区上的项目越多，企业生产的GDP越多，增值税也就越多。明白了这一点，就不难理解地方官员为何要追求GDP了。追求GDP只是表象，其实醉翁之意不在酒，真正目的是税收。

回想起来，地方官员追求GDP是始于1994年。分税制改革前，增值税大约80%以上归地方；而改革后地方分成降至25%，加上中央返还，地方最多拿到30%—35%。分成比例陡然下降，迫于无奈，于是地方政府不得不设法扩大增值税税基。而最简便的办法，当然是招商引资或鼓励企业扩规模、增产值。只要企业产值增加，不管有无赢利，地方财政都可分享到25%的增值税。

政府价格管制。从逻辑的角度看，产能过剩也可能与价管有关。如果没有价管，产品供过于求则会通过价格调节自动平衡，至少不会长期过剩。美国的页岩气革命是典型例子。起初投资者对页岩气开发趋之若鹜，一度出现产能过剩，可美国不搞价管，燃气价格下降，不少企业便旋即退出。而我们不同，无需讳言，过去我们一直是有价管的，比如能源，越是短缺，价格管制越严，这样不同程度助推了钢铁、水泥、电解铝等的产能过剩。

拿电解铝来说吧。国研中心测算过，电解铝的用电成本大约占总成本的40%—50%，电价每增加1分钱，电解铝成本则每吨增加140—145元。大家想想，像电解铝这样的高能耗产业，要是没有电价管制怎可能过剩？有数据说，我国目前工业电价平均0.58元/千瓦时，而美国、日本等26个国家平均为0.12美元/千瓦时，我们比人家低1/3，电解铝产能过剩也就不足为奇了。

产业政策。我曾以“产业政策千能”为题撰文分析过产业政策与产能过剩，这里再指出一点：由于地方政府有追求更多税收的动机，而国家产业政策又有配套的相关优惠。对地方政府来说，发展国家产业政策支持的行业，可谓一石二鸟。这些年，钢铁、汽车、石化等投资一哄而起，正是受到这种“双重诱惑”的驱动。

从外部看，产能过剩还有一个原因，即出口增长下滑。不过这不是重点，我国外贸长期顺差，出口增长下滑在所难免。依我之见，中国不能过度依赖出口，重点是要立足国内，调整好自己的政策。比如税收，政府不妨将消费税改作主体税，并由中央与地方五五分成。消费税在消费地征收，只此一招既可抑制产能过剩，也可减少重复建设。

再比如价管。如果今天取消价管，我认为理论上不会有争议。中央说要让市场起决定作用，前提是要由市场决定价格。人们担心的是，能源价格一旦放开，会不会有企业倒闭而出现失业？我的观点，放开价管乃大势所趋，既然早晚要放开，晚放则不如早放。政府与其支撑那些产能过剩的工厂，还不如拿钱安置下岗职工。

最后说产业政策。产业政策对优化结构有助，我不反对；何况欧美国家也有产业政策。但要提点的是，制定产业政策要尊重市场，不可闭门造车；同时，产业政策出台后也不必强行，要给市场留下适当的调节空间。以往有过教训，痛定思痛，愿决策层慎重、再慎重些！

（王东京，中共中央党校副校长）