地方“禁烟令”的法与罚

尤蕾

尽管此前已有16个城市出台“禁烟令”，但首都北京的加入无疑更具示范意义，地方法规的实施经验有助于推动全国性禁烟条例的出台

5月30日，巨幅禁烟标志被悬挂在北京著名地标之一的鸟巢之上。这种从未有过的为禁烟造势宣传的做法让控烟界激动不已。

被称为“史上最严禁烟令”的《北京市控制吸烟条例》出台后，在接下来的两周显现出了其强大的约束力：实施首日便开出首张个人罚单，从6月1日—14日北京市共开出8张罚单，12320公共卫生热线接到控烟投诉举报电话共计1742件。

控烟，无疑是六月份北京的关键词之一。但北京并不算先行者，据了解，目前全国已经有16个城市先于它走在了禁烟的路上。

从预留缓冲带到全覆盖

提到首开“禁烟令”先河的城市，哈尔滨当之无愧。

2009年，哈尔滨就出台了相应的控烟条例。在全球控烟研究所中国分中心主任杨功焕看来，哈尔滨具有示范效应，在中国率先在公共场所禁止吸烟上取得了突破，“但是，哈尔滨当时也留了一些缓冲，最明显的就是机场仍旧保留了吸烟室”。

北京此次最严“禁烟令”下，最明显的亦是首都国际机场吸烟室的关闭。

“出台禁烟令越晚的城市，其法令与框架公约越接近，很多城市就是在哈尔滨的‘条例条文的基础上制定了更高要求的禁烟令。” 新探健康发展研究中心主任、研究员王克安对《小康》表示。

《北京市控制吸烟条例》就属此类，受访专家认为它确是“史上最严”。该条例解决了一系列控烟遗留问题，并给今后其他地方控烟法规的制定以及修订提供了样本。对此，王克安解释道，所谓“史上最严”要从三个方面来评判，第一是从法条看，其覆盖范围是否全面，有无缓冲期，北京的控烟条例几乎是全覆盖，机场、火车站、汽车站等公共场所将全面禁止室内吸烟，幼儿园、中小学、少年宫等单位的室外区域也不允许吸烟。第二是从执行力度上，罚款与执法是否严格，根据北京控烟条例，对于违反禁令的烟民最高罚款200元，对于违规设立吸烟区的则最高罚款3万元。第三则是要看禁烟令执行是否能够落实，这一条还需要时日检验。

“北京的禁烟令能够覆盖更广泛的范围，其实也经过了多次激烈争论。在条例草案修改意见稿进行讨论时，要不要设立吸烟室、单间办公室能否吸烟、机场能不能做到禁烟是当时讨论的焦点。”王克安介绍说。

在北京市人大常委会审议期间，有委员提出建议将“公共场所、工作场所的室内区域以及公共交通工具内禁止吸烟”中“工作场所”的表述改为“共用的工作场所”。一般而言，“共用的工作场所”是指两人以上的工作空间，一旦改动就意味着单人办公室可以吸烟。而拥有单人办公室的一般是领导干部，这无疑与中央“两办”的要求相违背，也有在控烟上实行“双重标准”之嫌。

另外，该控烟条例的另一主要焦点是，“带顶儿”的场所都不让吸烟，也就意味着只要有顶棚和两个侧里面的公共场所都禁止吸烟，没有任何缓冲期和例外。同时，王克安还提到，禁烟范围还覆盖到了室外排队的等候区。

北京显示了执行这一禁令的决心，在控烟执法行政处罚执行的第一周，就对26家单位、51个人进行了处罚。

给深圳“控烟”点个赞

在控烟行动上，需要遵循有法可依、执法必严的原则才能打赢这场战役。

从事多年控烟工作的专家经常被问到的问题就是“禁烟令会不会又是运动式控烟”，对此，王克安说，立法后有力执法，才能让控烟法令落到实处。

自去年3月1日深圳施行控烟条例以来，它用一组数据让人们看到了一份执法成绩单。从2015年1月1日到4月30日，劝导吸烟人员55181人次，处罚2283人次，共计个人罚款114450元。检查各类场所23143处，对违法场所罚款处罚2宗，共计场所罚款4万元。

在全国实施控烟条例的城市中，深圳在执法上无疑是个示范。但深圳也曾有过尴尬的控烟执法阶段，1998年它就出台过控烟条例，却从未开出过一张罚单。新的控烟条例一方面将罚款额度提高到50—500元，另一方面执法单位也从1个增加至8个，之前是卫生部门执法，而今则将交通运输、文体旅游、公安、城管、市场监督、卫生监督、铁路、民航等纳入进来，多部门联合执法充分调动了场所主管部门的执法力量。

深圳为保证执法力度不减弱，还将控烟监管和执法工作纳入到了各相关部门的年度考核之中。同时，深圳市人大还加强对控烟执法的监督，控烟办每月对控烟执法情况进行汇总，各个部门汇报控烟执法存在的问题和取得的经验。

“控烟肯定需要一支基本的执法队伍，但是这还远远不够，还需要动员全社会的力量。”王克安说。

长春市在控烟执法上走出了一条自己的路子。与深圳不同，其执法部门只有卫生监督所，但又与深圳类似，执行控烟的也是各单位，比如卫生局负责监管医院、教育局负责监管学校、文化局负责监管网吧等。另外，各单位要设禁烟领导小组，各单位法定代表人是第一责任人。如果监督人员巡访不到，可以协调相关主管部门、主管领导，随时进行监督检查。

同时，长春还培训了一批义务监督员，在禁烟令实施的首日，就有400名义务监督员上岗。

长春充分利用义务监督员的做法被王克安充分肯定，吸烟仅仅是几分钟的事情，执法人员很难把违规者逮个正着，而如果义务监督员参与进来，就可以将违规的重点区域或场所上报执法部门，有助于他们对此进行重点执法。

从地方试验到全国立法

在我国成为《世界卫生组织烟草框架公约》缔约国后，中国疾病控制预防中心于2007年4月启动了“迈向无烟中国”项目。2010年1月，选取了7个城市开始做“无烟环境促进项目”，选取的第一批城市包括哈尔滨、天津、沈阳、重庆等，后来又增加到15个城市，据杨功焕介绍，几乎覆盖了1.4亿人口。

据了解，截止到目前，已经有包括哈尔滨、深圳、鞍山、天津、兰州、上海、杭州、北京等17个城市出台了“禁烟令”。“现在重庆、武汉、厦门、成都、西安正在致力于打造‘无烟城市。”王克安告诉记者。

作为缔约国，我国应该在签署框架公约5年内出台一部全国性的“禁烟令”。地方的控烟条例纷纷出台，而具有全国适用性的控烟条令却迟迟未来。也因此，有人形象地将我国的控烟立法称为“地方包围中央”。

为何出现如此现象？杨功焕认为，国家立法需要的时间通常比较长，地方则相对好很多。“很多地方对于控烟立法是很积极的，如果再得到当地法制办的支持，立法成行得更快。”杨功焕说，地方政府的意愿非常关键，哈尔滨和天津推动控烟立法时，当地法制办功不可没。

2014年11月24日，国务院法制办网站发布了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，面向社会公开征求意见。杨功焕说，该条例送审稿征集到四万多条修改意见，应该还会有第二轮征求意见。

虽然全国性控烟条例何时落地尚不得知，但王克安表示，地方“禁烟令”的出台和完善对于全国性法令可以起到促进作用。杨功焕也认为，地方性法规对于全国性控烟条例有示范作用，地方无烟法规实施民众监督，机制透明，设立监督举报平台，并把控烟责任放到了场所经营者身上，这些都是全国性条例可以吸收的经验。