控制性详细规划编制的实践与探讨

颜竞

（长沙有色冶金设计研究院有限公司　湖南　长沙　410000）

控制性详细规划编制的实践与探讨

颜竞

（长沙有色冶金设计研究院有限公司湖南长沙410000）

近年来，随着中国城市化水平的日益加快，小城镇的发展在整个中国的城市化进程中体现出越来越重要的作用。同时《城乡规划法》的实施，也使中国的城乡规划日益表现出具有显著中国特色的运作模式，而其中最具特点的则是控制性详细规划。本文以慈利县的控制性详细规划为例，阐述了在中国城市化进程空前迅猛的新阶段，控制性详细规划所表现出来的特性和出现的问题，进而结合当前形势，对控制性详细规划的完善提出建议。

控制性详细规划；慈利县；控制与引导

1　绪论

规划界对于控制性详细规划的思考，其实由来已久。自从20多年前，出现了有中国特色的“控制性详细规划”（以下简称“控规”），控规的实践在继续，而争论和研究探讨也在继续。2008年新的《城乡规划法》出台，关于控规的探讨也有了不同于以往的意义。作为法定规划，控规在中国起着不可取代的作用。

虽然控规解决了城市建设规划中的多项问题，但是在20年的具体实践过程中也暴露除了一些问题，这些问题已经严重阻碍了城市的发展。尽管《城乡规划法》的出台对控规的进一步发展有积极的作用，但控规当中的问题依然存在，本文将对控规编制中的几个环节中暴露的问题进行研究与探讨，并以慈利县控规为例，分析与提出一些解决问题的思路，期望对控规的编制有积极的推动作用。

2　控规的内容

控规是借鉴北美大陆和我国港台地区实行的土地分区管制区划）的原理，根据中国城市的实际情况，对城市建设项目具体的定性定位定量和定环境的控制和引导。按照《城乡规划法》，控规包含有以下内容：详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；提出各地块的建筑位置、体型、色彩等要求；确定各级支路的红线位置、控制点座标和标高；根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线；制定相应的土地使用与建筑管理规定。

3　控规编制中所存在的问题

经过20多年的发展历程，控规的编制，管理等都有了长足的发展，但是其中却存在着难以回避的问题，对整个城市和社会的发展起到了不良的影响。在控规的编制中，常常出现的问题有组织编制粗放，缺乏统一的技术平台，并且常与总体规划方案脱节，过于注重地块的控制，同时常常沦为支撑政绩的工具。

3.1控制性详细规划的前期研究工作存在的问题

目前，我国正处在经济高速发展阶段，规划编制任务重且时间紧，这样导致规划委托单位和编制单位对规划的前期研究工作做得不够充分。

3.2控制性详细规划的层次和深度方面存在的问题

控制性详细规划的编制深度既应深化、补充、完善总体规划和分区规划意图，又应将其全面具体的落实到相应的建设用地上并加以控制，以满足为规划管理提供实施规划的技术性管理文件和土地租让招议标底条件的要求，并为修建性详细规划提供依据。

下面将以慈利县零溪河下游双安组团控制性详细规划（以下简称慈利控规）为例，来分析研究控规的编制环节中所应该注意到的问题。

4　慈利县控规方案分析

4.1慈利控规的规划条件

本片位于慈利县城东北部，在总体规划布局结构“一心三城五组团”中属于零溪河下游组团，根据总规的要求，双安组团将发展成为片区级的商业服务功能区、居住功能区。

在制定规划的过程中，必须综合考虑地块的历史，自然，社会各方面的条件，充分尊重现状。

4.2慈利控规的规划原则与规划目标

在规划制定之前，必须首先确定规划项目的基本原则和出发点。慈利的控规贯彻了“以人为本，高起点、远目标，重实际，可操作，体现地方特色”为指导思想，以城乡规划促进与引导经济发展为原则，引导城镇向规模化、集约型方向发展。

4.3慈利控规的用地结构与用地功能布局

4.3.1用地结构

规划形成“二轴二区”的规划布局。

“二轴”——建设北路商业服务发展轴、慈利大道发展轴；

“二区”——生态居住区、建议建设发展区。

建设北路为南北向的主干路，是一条连接老城区与本组团的商业服务发展轴，在本区的发展中占有极其重要的位置。慈利大道为一条城市主干道，相当于连接县城内各组团间的一条快速环道，将各个组团与蒋家坪新区、老城区紧密的联系了起来，成为一条城市内部的发展轴（见图1）。

4.3.2用地布局

根据总体规划，双安组团将发展成为片区级的商业服务功能区、居住功能区。

根据近期的分类规划用地，其中规划居住用地39.35hm2，占建设用地的35.13％。公共服务设施用地共有18.32hm2，占建设用地的16.36％。主要为商业用地，按照总体规划的定位布置在建设北路的两侧。另根据总规的布局安排，在零溪河边布置了一处文化娱乐设施用地，占地面积1.72hm2，占建设用地的1.54％。

图1　慈利控规功能结构图

表1　规划建设用地汇总表

4.4慈利控规的指标体系

为确保发展区规划的顺利实施，依据国家、地方有关规划法规，参照张家界市城市规划经验，确定规划区域内规划控制指标。

在未编制详细规划前，应按本规划地块的土地使用和性质及有关指标确定，由规划行政主管部门核定。同一地块内各类建筑高度不得超过规划确定的建筑限高。

沿城市道路两侧新建、改建建筑物的高度控制不得超过道路红线宽度与建筑退让距离之和（如图2）。

4.5慈利控规的配套设施

在慈利县控规规划中，配套设施的规划如下，分为教育设施，行政管理设施，文化娱乐设施，医疗卫生设施，商业设施几个方面。以教育设施规划为例，根据总体规划的要求，本组团内的中小学生可分别就读于慈利一中、金慈实验小学，在本组团内可不再另设中小学校。中、小学的规模基本上能满足本片中小学生就读的需求。幼儿园结合居住用地开发建设进行布置，幼儿按千人指标40人、30人/班计算，本次规划区内近期安排了3所幼儿园，共计18个班；在建议发展用地内设置一所9班的幼儿园（如图3，表2）。

图2　慈利控指标控图制图

图3　公共服务设施图

表2　教育设施规划一览表

4.6慈利控规的城市设计导则

4.6.1规划目标

引用丰富的自然资源，通过规划和富有创意的城市设计引导，构筑“山水城市”风貌特色，建设地方文化特色鲜明、具有高度文明和充满活力、具有鲜明时代特征的城市新区。

4.6.2景观轴线与界面

以滨江路、建设北路、零溪路为主轴，通过各条城市主次干路向规划区内延伸，形成视觉上的走廊、景观上的轴线。主要界面利用对外道路、主干路的走向，重点处理好两个界面。

处理好常张高速、慈利大道、建设北路两侧的建筑景观，形成双安组团欣欣向荣的城市的界面。

处理好澧水、零溪河两厢的景观，延续其风光带的临江界面。

5　对控规编制的建议

5.1控规要注重地块现有的自然条件以及社会条件，完善前期研究工作

对于控规前期规划存在问题的解决的办法目前有两种思路。一种是在《城市规划编制办法》实施细则中或在地方性的控规编制中明确规定研究方面的要求内容，将相关研究的结论纳入控规的编制成果。另一种思路是将这种前期研究上升到上一层次的规划，即在上一层次规划中明确控规的编制要求。

5.2控规的目标应该是实现公众的利益，注重近远期结合，实现可持续发展

控规的编制应该是政府行为.代表全民的共同利益，但现在有些地方的控规是由开发商委托、控制和决定，成为为局部利益服务的工具。因此在确定控规的内容，原则，进行编制之前，应该考虑的是大多数人的公共利益。

规划实施是一个动态的过程，不可能一步到位，一次完成，因此规划必须充分重视开发时序的研究，比如在慈利控规中轻轨在规划地区通过，近期不可能实施，必须在规划时留有余地分期实施，可达到相对最优的效益。在编制控规时，具体体现在：节约有限的土地资源，减少土地的浪费；最大限度地降低开发与保护资源的冲突，减低对自然生态系统的冲击；不忽视后代生存的种种潜在需求，为未来各种潜在发展留有余地。

5.3控规的深度和层次要明确

根据实际操作的需要，在控制性详细规划编制中，对城市开发行为的控制分为一般控制和特殊控制。一般控制就是按现行的控规深度编制，特殊控制不仅需要对地块内建筑的性质、用途以及各种容量指标进行严格控制，而且对于建筑高度、形式、色彩甚至标志也要作出一些特殊的要求，以达到规划的目标。

要解决控制深度不同要求的问题，在城市中采取分层控制，层层深入的方式是一种好思路。比如对城市建设控制中先采用一般性的通则式控制，再对特殊地区加深一层控制内容。

5.4适应经济社会的发展需要，合理确定地块控制指标的弹性，重点控制开发地块的外部效应

由于经济社会的快速发展，控规除了必须要有自己所具有的法定的严肃和权威性之外，还必须有一定的弹性。必须适应不同时段，不同背景的发展要求，分区规划为控制性详规提供依据，在建设目标和时间上有一定的伸缩性《城乡规划法》提出在建设地块出让前必须要由规划部门出具规划条件，除依据控规外还应该考虑当时的规划意图、项目特点、周围环境和政策要求，还需要进—步深化、优化控规的内容。

6　结论

在《城乡规划法》深入实施的背景下，控规的重要性也早已经深入到城市建设的各个方面。针对控规编制中的一些问题，本文以慈利县的控规为例提出了从控规的编制的设计原则，指标体系，地块划分，规划的层次与深度等几个方面合理科学的分析了控规中存在的问题，提出了一定的建议与意见，希望通过对控规编制过程中一些环节的研究与探讨，更好更有效的实现控规的控制与引导。

造成城市问题的因素很多，城市问题的全面解决还有待各方面的努力。本文只是在控规的编制这一层面上探讨了规范城市建设行为，引导城市持续有序发展的有效手段和方法。同时城市建设是一个发展的过程，旧的问题解决了，新的问题又会出现。因此我们的规划也应该是一个动态的过程，要根据城市的发展变化适时调整规划控制的内容和深度，使规划始终保持一种灵活务实的调控姿态，同时还应有一定的前瞻性，以减少问题的产生，引导城市持续健康的有序发展。因此完善控规的编制是城市规划者不容推卸的责任。

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TU984.11

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1673-0038（2015）22-0012-03

2015-2-24

颜竞（1989-），男，助理工程师，大学本科，主要从事建筑与规划设计工作。