公益性水利工程运行及维护的市场化管理模式研究

王忠明+陈旺

摘 要：水利部引发的《关于深化水利改革的指导意见》（以下简称《意见》）指出，承担水利公共服务的公益性水利工程要适当引入市场竞争机制，通过多种方式交由市场和社会组织承担，这就意味着今后公益性水利工程的管理体制将逐渐转向社会力量管理和运行维护模式。本文将对公益性水利工程的市场化管理模式进行深入剖析，分析其在当前环境下的优点及基础条件，进而提出推行市场化管理模式的可行性建议和对策。

关键词：公益性水利工程 运行 维护 市场化管理

在《意见》正式颁布之前，部分地区的公益性水利工程就已通过合同、委托的方式将工程的日常运行及维护交由专职企业完成，并逐渐开始了市场化管理模式的探索。为正确引导市场需求，规范公益性水利工程的市场化行为，有必要尽快探索出一套切实可行的市场化管理模式，从而不断提高公益性水利工程的市场化管理水平。

1.市场化管理模式概述

1 . 1市场化管理模式内涵及管理体系

公益性水利工程的市场化管理模式指工程管理单位按照市场规则通过服务购买的方式将工程运行和维护交由专职企业，由运行维护企业负责承担，同时按照合同规定实现效益目标。工程管理单位的购买经费主要来自于财政拨款，或地方水利建设基金、行政事业性收入等，市场化管理模式并没改变经费来源途径。购买方式主要指政府公开采购，具体可以通过公开招标、竞争谈判、单一来源采购等方式完成。这种管理模式最大的特点在于在公益性工程中引入了市场竞争机制，在这种管理模式下，工程管理单位可将全部或部分工作转交给市场来承担，具体分配由管理单位结合自身需求来确定。

整个市场化管理体系可以分为四个层次，第一层次指行政主管部门对管辖区内的公益性水利工程进行行政管理，第二层次指公益性水利工程的管理单位对所属工程进行监督管理，第三层次指管理单位负责未交由市场管理的运行维护工作，第四层次指运行维护企业按照合同约定承接工程管理工作。

1 . 2市场化管理模式实现的基础条件

服务购买离不开市场条件，因此，运行维护市场是保证市场化管理模式实现的基础条件，判断这个市场是否存在需观察其是否具备市场的基本要素。一个完整的市场应当包含以下几项要素：（1）可供交换的商品。既可以是实物，也可以是无形的服务，此外还包括资金、技术、信息、土地等诸如此类被商品化了的要素，商品是市场存在的基础，同时也是市场构成的第一要素。（2）卖方。商品只有经出卖商品的当事人才能带到市场中。（3）买方。商品交换需有需求、支付能力兼具的购买者才能完成。公益性水利工程运行维护市场同样需要具备上述要素，可供交换的商品--运行服务本身、卖方--有能力提供服务的企业、买方--水利工程管理单位。从这个角度来讲，市场化管理模式实现的基础条件已基本具备。

2.市场化管理模式的优势

市场化管理模式之所以受到水利工程管理体制改革的青睐，是因为其具备以下优势：

（1）可精简公益性水利工程管理机构

市场化管理模式出现之前，公益性水利工程的运行维护工作全部由管理单位承担，导致管理工作需要投入大量的人力物力，造成管理机构臃肿、管理效率低下，因此已无法适应社会经济的快速发展。在市场化管理模式下，公益性水利工程管理单位只需具备充足的资金即可将运行维护工作转交给其他市场主体，从而减少自身的工作容量，管理结构和人员也可得到相应的精简，确保管理单位的高效率运转。对于那些工程完结但无管理单位的新建公益性水利工程来讲，可直接将运行维护工作交由其他主体，从而完成公益性水利工程的集中化管理，无需再另外增设管理机构。

（2）提高专业化管理水平

重建设轻管理是我国水利工程长期以来都存在的弊病，一些地区缺乏专业的管理队伍，导致工程管理水平不高，在一些技术性问题上更是得不到有效的管理和监督。如温州市建成有多个大中型公益性水利工程，这些工程也都设置了专门的管理单位，但是管理队伍的技术力量比较薄弱，此外，一些小型水利工程由于缺乏专门的管理单位，日常运行维护工作只能由当地的行政主管部门负责，但其并不具备水利工程管理的专业知识。在市场化管理模式下，通过购买服务即可将工程交给专业化技术团队负责，从而有效提高工程的专业化管理水平。由于市场本身的竞争行为，一些运行维护企业也需要不断提高自身的专业化水平来提高市场竞争力，这种竞争机制将不断推动运行维护企业的管理水平。

3.推行市场化管理模式的建议和对策

当前许多地区都在积极开展公益性水利工程的市场化管理模式探索和实践，但是并未形成一定的行业规模，在探索的道路上仍然存在许多制约因素，如传统管理思想根深蒂固、市场发育不健全、缺乏管理标准等。本文将结合多年的实践经验和市场化管理现状提出几点可行性建议和对策。

（1）分类逐步推行市场化管理模式

由于公益性水利工程的传统管理思想根深蒂固，只能分类逐步推行市场化管理模式，逐层瓦解传统管理模式。市场化管理模式的推行目标在于在大中小型水利工程中广泛开展新型管理模式，但不同地区、不同规模的水利工程管理体制不同，因此，应当选取条件成熟的工程项目作为试点，并逐渐扩大试点范围，从而以实践效果来打破传统观念的束缚，调动其他管理主体的积极性，从而在全国范围内不断深化市场化管理模式。

（2）构建和完善市场要素

上文中提到了市场化管理模式实现的基础条件——完善的运行维护市场。要想构建一个完善的运行维护市场首先要把握市场构成要素，在综合分析的基础上抓住水利改革良机，制定规范性文件和鼓励政策吸引更多的市场主体进入到运行维护市场中。相关行政主管部门应当为运行维护企业提供必要的技术培训，确保其提供优质的管理服务。总之，应当集合多方力量不断构建更加完善的运行维护市场，为更多的工程项目进入市场创造基础条件。

（3）加大市场监管力度

公益性水利工程属于国家的基础设施，是提供公共服务的重要保障，涉及公共安全，因此，任何管理模式都应当以公共安全为前提。在市场化管理模式下，运行维护企业的管理行为及质量直接关系到水利工程的运行状况，因此，为确保公益性水利工程最大限度地发挥经济效益，提高运行安全性，应当制定统一性的市场准入标准，通过规范性文件来明确运行维护企业应当具备的资质、责任及义务，水闸、水泵站运行维护人员及机电从业人员应当持证上岗。无规矩不成方圆，只有不断加大市场监管力度，制定配套政策及技术标准才能不断完善市场化管理体系，确保其正常运行。

4.结语

公益性水利工程的运行维护市场化是深化水利体制改革的重要内容，提高水利工程管理的市场化和专业化是响应十八大号召，弘扬十八大精神的必经之路。目前许多地区都开始探索和实践水利工程管理市场化改革，由于缺乏实践经验，仍然存在许多不足，因此，国家和地区应当引导和鼓励条件完善的地区先行探索和实践，不断推进公益性水利工程运行维护管理市场化的全面实施。

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