事业单位人事制度改革的实践与思考

邹延鼎

摘 要：2000年7月，国家下发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，从而开启了国家事业单位人事制度全面改革时代。本文介绍了国家事业单位人事制度改革简况，结合自己单位实际，分析了单位开展人事制度改革状况、特点、成功经验和存在的难题，提出了破解难题对策的个人看法，力求为事业单位的人事制度改革提供借鉴和参考。一己之见，所涉资料和观点难免错漏，恭请宽容和指正。

关键词：事业单位 人事制度 改革实践 思考对策

为适应社会主义市场经济的发展，从2000年起，中国开始了事业单位人事制度的全面改革，15年过去了，全国科、教、文、卫等行业单位适时跟进，分阶段大规模多层次开展了改革实践并取得丰硕成果。交通部海事系统各单位也根据要求进行了改革探索，积累了一定的经验，但因海事统系政事分开脱钩分类改革比较迟晚，内部事业单位改革步伐缓慢，一些改革不彻底不深入不全面，改革没有完全走上中央预定的轨道前行，实现国家2020年全面实现事业单位人事制度改革工作任重道远。

1.国家事业单位人事制度改革简况

“事业单位”这名词起源于1955年，其定义不断演变，现一般引用国务院1998年发布2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》，其定义为：“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。中国事业单位发展至今经历了60多年，据相关部门统计，现全国有事业单位13大类111种类3150多万人，形成了强大的职业群体。

从“事业单位”运作至今几十年间，进入上世纪90年代，各部委或各级政府根据建立社会主义市场经济体制的需要，按照国家顶层设计相关改革要求，开始积极探索和推进事业单位人事制度改革，逐步实行多种形式的选人用人、岗位管理和绩效工资等制度，某种程度上实现了科学管理、促进人才流动、搞活工资分配。但总体上看来，至21世纪初期，事业单位人事制度改革的进程还较缓慢，相关制度与社会主义市场经济体制和各项事业发展还不适应，各类事业单位没有完全建立符合自身行业特点的人事管理制度，没有完全健全有效的竞争激励机制和自我约束机制，没有完全形成能上能下、能进能出的用人机制。在改革开放和现代化建设事业已经进入一个新的历史阶段、经济体制改革不断深入、科技教育文化卫生体制改革日益深化、党政机关干部制度改革和企业人事制度改革全面展开时期，加快推进事业单位人事制度改革已成为促进国家整体改革和发展的急不可待的问题。

2000年7月，中央组织部、人事部下发《关于印发<关于加快推进事业单位人事制度改革的意见>的通知》（人发〔2000〕78号），可以说，从这算起，中国事业单位人事制度改革才开始真正意义上的启动。

按照“脱钩、分类、放权、搞活”的基本思路，国家明确了事业单位改革的目标任务：建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科、教、文、卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。

随后国家相关部门也逐步下发了相关配套文件，指导和推动全国事业单位人事制度改革。2002年，国务院下发《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》（国办发〔2002〕35号），2006年，人事部《关于印发〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见的通知》（国人部发〔2006〕87号），2006年初原国家人事部颁发了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，2014年，中办、国办联合下发《事业单位人事管理条例》等众多文件，要求相关部门加快推进事业单位人事制度改革步伐。按照规划，国家计划到2015年将全面建立聘用制度，完善岗位管理制度，普遍推行公开招聘制度和竞聘上岗制度，建立健全考核奖惩制度；到2020年，将形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系。

从2000年开始，国家事业单位人事制度改革经历了15年，一些省份（或城市）和行业做了探索性试点，并逐步全面展开，如上海、云南、湖南等地，在单位撤并清理工作中成绩突出，全国教育、卫生、文化、科研等行业众多单位起步较早，各项改革有效推进，为全国推行事业单位改革积累了经验和提供了借鉴。

2.海事系统内部事业单位（广州海岸电台）人事制度改革实践

中华人民共和国（交通部）海事局是1998年全国实施水监体制改革时成立的，其由交通部船舶检验局和交通部安全监督局等单位合并组建。全国沿海（包括岛屿）海域和港口、对外开放水域及主要跨省、自治区、直辖市内河（长江、珠江、黑龙江）干线及港口的水上安全监督管理，实行“一水一监、一港一监”垂直管理体制，由交通部统一领导。合并中央与地方的水上安全监督机构，统一政令、统一部局、统一监督管理。据此，全国成立包括广东海事局在内的20个交通部直属海事局。

作者所在单位——广州海岸电台（下称“电台”）现是海事系统下属一个事业单位（正处级）。与许多单位经过分类改革后从事业单位转成为企业单位不同，根据交通部《关于上海、广州海岸电台划归交通部海事局管理的通知》（交人劳发[2005]97号），广州海岸电台149人于2005年3月1日从中海集团整体划拨给广东海事局，“由广东海事局按下属单位进行管理”，从一个企业转为公益性事业单位。

中华人民共和国（交通部）海事局于2012年完成了分类改革，执法部分确定为行政单位转入公务员系列；保障部分包括航道标识、水上测绘、水上通信三大业务部门则确定为事业单位，由交通部另成立北海、东海、南海航海保障中心进行管理，广州海岸电台属南海航海保障中心直属单位，而南海航海保障中心又被委托广东海事局管理。

中华人民共和国（交通部）海事局成立至今走过的15年、广州海岸电台改制至今走过10年来，正逢国家全面开展事业单位改革的时期。虽然海事系统到2012年才政事分开明确类别性质，但海事系统内部一直在跟进国家改革步伐，进行事业单位改革的实践与摸索。endprint

2005年开始，广州海岸电台借划归广东海事局的改制机遇，按照国家关于事业单位改革的相关精神和交通部海事局《关于直属海事系统深化干部人事制度改革的指导意见》，参照《交通部直属海事系统航标机构定编与人事制度改革总体方案》（海人教字[2001]238号），进行了一系列的改革。

2 . 1岗位设置改革

2005年改制后的广州海岸电台，将筹备成立全新的单位。交通部海事局《关于上海、广州海岸电台管理事宜的通知》（海人教[2005]146号）、广东海事局《关于组建广州海岸电台的通知》（粤海事人[2005]272号）、《关于广州海岸电台机构设置的批复》（粤海事人[2005]336号），明确规定了电台单位性质（社会公益类）、级别（正处级）、职数（二正二副）、编制（130人）。电台根据相关精神，制定了《广州海岸电台机构设置和各单位职责》、《广州海岸电台岗位设置及职责》，全面进行了中层职数、岗位配置、岗位职责的确定，实现了按编配置、按需设岗、按岗定责、以岗定薪。

2 . 2岗位聘用制度改革

实施聘用（任）制度是电台进行人事制度改革实践的关键。根据交通部海事局《关于直属海事系统实施聘用（任）制改革试点工作的通知》、《关于直属海事系统实施聘用（任）制改革试点工作的若干意见》，广州海岸电台配套制定了《广州海岸电台岗位聘任管理办法》、《广州海岸电台岗位聘用工作程序》等诸多改革文件，进行了聘用制度改革。

（1）全员竞岗。2005年上半年，根据上级制定的《广州海岸电台副处级竞岗办法》以及电台制定的《广州海岸电台2005年科级干部竞聘办法》、《广州海岸电台2005年普通岗位竞聘办法》等文件，电台分阶段按步骤进行副处级、科级、机关科员和基层管理岗位、普通职员四个阶层竞岗活动。主要形式内容包括笔试、面试、群众测评和组织考察。按填报志愿，双向选择，合理配置，优化结构原则，完成130个岗位的竞岗工作。

（2）实行合同制。制定《广州海岸电台聘用合同制实施办法》，2006年7月，由电台法人代表与受聘职工签订聘用合同，进行合同制管理。在编职工签订《广东省事业单位合同书》，社会用工（协议工资）职工签订《广州海岸电台聘用协议书》。聘用合同规定了合同期限、权利与义务、职责与纪律、福利待遇和违约追究等条款。

（3）内部退养。当时划转海事正式职工有149人，加上社会用工人员共有164人，比编制130人超出35人。电台向上级争取优待政策，将35名相对“老、弱、病”职工提前退休或内部退养。

（4）培训转岗。在留下130名职工中，有10多人是原电台外单位人员跟随电台转制一同划转过来，当时无法从事电台各岗位工作，为此，电台开展了系统的岗位培训，这10多名职工通过培训转到业务或后勤岗位。

这样通过退（休）养或转岗，实现了“留岗”与“内退”人员双满意，也确保了工作和职工双稳定。

2.3收入分配改革

十年来，电台的收入分配改革进行过两次。第一次是2005年11月1日电台由企业转事业单位时实施的“岗效工资”，第二次是2006年7月海事系统统一实施的“绩效工资”，两者有所区别但基本相同。

2005年电台职工劳动工资按事业单位工资制度执行，但进行了改革。采用工资总额控制，不足部分自筹解决。在职人员实行岗效工资制，分为固定工资和效益工资部分。固定工资部分包含岗位基本工资、基本津贴、特殊岗位津贴，根据岗位责任大小、技术含量高低及工作环境等因素确定；效益工资部分与员工工作质与量以及单位效益挂钩（注：因当时有经济收益），按自定的效益工资发放办法核定；未聘人员（包括提前退休、内部退养、待聘等）的生活待遇按《广州海岸电台未聘人员管理办法》规定执行；退休人员按事业单位工资标准计发，按广州市津补贴标准，扣减社保返还的养老金（注：2005年3月前在企业时一直有购社保）。经费来源属“差额拨款”，财务实行核定收支、差额补助、超支自负、结余全留的预算管理办法。这种视经济效益而核发的岗效工资只维持了一年多。

2006年7月，交通部海事局按照国家《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》（国人部发[2006]56号）、《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》（国人部发[2006]59号）以及《交通部所属水上作业事业单位工作人员贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉意见》（国人部发[2007]5号）等文件，实施了事业单位工作人员收入分配制度改革。电台进行了第二次的分配制度改革，参照了广州市事业单位工资标准，职工收入由基本工资（包括岗位工资和薪级工资）、绩效工资和津贴补贴三部分组成。岗位工资视岗位分类和对应岗位等级情况而定，管理、专业技术、工勤技能岗位实行“一岗一薪”、“以岗定薪”、 “岗变薪变”的动态管理；薪级工资根据职工表现和资历，不同的岗位执行不同的起点薪级，有正常增长机制；绩效工资主要体现电台工作人员工作业绩和实际贡献。个人效益工资采用按人头提取一定工资额度再按各岗位系数进行分配。津贴补贴是按参照广东省、广州市相关标准按岗位不同等级确定。

3.海事系统事业单位人事制度改革遇到的问题

总的来说，海事系统单位人事制度改革具有如下特点：一是与国家改革战略相适应。事业单位改革是国家继企业改革、党政机关机构改革后又一重大发展战略，尽管海事系统组建时间短，但能兼顾国家发展大局，全力配合国家事业单位改革发展战略。二是与事业单位人事制度改革相适应。能跟进国家改革步伐，适时制定政事分开、机构定编、聘用（任）改革、人员分流、收入分配等诸多方案，指导改革，大胆尝试。三是收入分配灵活。分配制度与公务员脱钩，突出以岗取薪绩效优先特点，增长机制完善。

但是，由于海事系统单位性质一直不明朗，政事合一持续时间长，导致系统内部事业单位人事等各项制度改革缓慢，广州海岸电台与内部其他单位相似，改革未完全与国家事业单位改革思路相一致，许多项目改革不彻底。作为事业单位人事制度改革最重要内容，聘用（任）机制与收入分配机制的探索建立，也只属“政策入轨”，改革的整个过程还存在诸多问题。endprint

3. 1岗位设置存在的问题

科学设置岗位是推行聘用制度、建立健全事业单位岗位管理制度和收入分配制度改革的基础和前提，岗位的设置应具有岗位分类和等级分类，每个岗位应有明确的岗位名称、职责任务、工作标准和任职条件。虽然电台岗位设置有岗位名称、职责任务，也曾制定过任职条件，但存在岗位分类等级不清、工作标准不清问题，任职条件制定后也只放在柜子里，在岗人员多数不清楚。也就是说，以前的岗位设置实质是一种“岗位职务设置”。更大的问题是没有按照专技、管理和工勤三大类各小项进行分类和管理。

3.2聘用（任）机制存在的问题

实施聘用（任）制度，目的是通过竞争上岗、择优聘用、签订合同，达到人员能进能出、职务能升能降、收入能高能低目的，从而完善激励机制，推动单位发展，但电台这种改革存在一些缺陷。

（1）竞争机制没有完善。2005年的全员竞岗只是一次，而且是内部竞岗，以后如干部或技术岗位职工退休等很多空缺岗位都没有进行公开竞聘，部分重要岗位也只进行“群众测评”和“组织考察”后由任命，或在内部进行调整。单位补充缺员也是由交通部统一招录，岗位“竞争择优”、单位“自主用人”的用人机制没有形成，更没有一套岗位竞争的具体实施办法。高端人才无法通过正常渠道进来。

（2）劳动合同制流于形式。2006年全体职工签订聘用合同，存在一些问题：首先是新进在编职工未签合同。全台在编职工一次性签订了聘用合同后，连续几年有新进人员，但未签合同，“聘用合同制”处于“休眠”状态；其次是在编职工岗位变化后一直未另签合同。合同条款有“聘用岗位及职责要求”，但很多职工岗位已发生变化，等于原合同已“作废”。再其次是考核机制不完善。合同有“岗位纪律”要求，如“甲方有权按照岗位职责，建立健全各项考核制度”，但现电台大部分岗位的考核制度并未建立起来。虽有年度考核，且有“年度考核两次‘不合格的可中止合同”，但通常情况下，职工无重大失误或违法行为，即使长期“无业绩”也很难评上“不合格”。最后是对合同的宣贯和落实不到位。双方签订后一般是锁在柜子里，职工对合同条款往往是“不知情”。很多职工已忘记自己签过合同。

（3）人员流动还不通畅。单位无自主权，难于解决可进可出的用人问题。签订劳动合同目的是解决用人单位与工作人员自主选择、可进可出问题，但具体操作起作难度不小。无论过去、现在还是将来，也无论是行政单位、事业单位，还是企业，员工辞工都是自由的，只要自己不想干，一张辞职信就基本可以了。但单位要辞退一个人是较困难的，除非是员工犯了国法等严重的问题。现有些单位有一些业绩平庸、纪律松懈、作风懒散的签了“无固定合同”的工作人员，单位也难于找到合适的理由辞退他们。

（4）高端专业人才录用机制不健全。电台属专业性很强的单位，对通信技术要求很高，但一直没有高端人才引领科学进步和行业发展。现没有一套高端专业人才录用办法，无法进行人才引进。

3.3绩效考核机制尚未健全

虽然电台实施了岗效工资，但岗位聘用制还未有正真意义上的建立，也没有建立有效的绩效工资考核办法，职工几乎不用进行月度考核，有了岗位后，只要不出大事就可拿全额工资，因此，工作人员的绩效考核制度还需进一步完善。电台目前一些部门建立了《广州海岸电台中层干部效益工资考核办法》有其名无其实，没有科学的量化依据，可操作性不强，不能评价出工作人员绩效的高低优劣。

4.破解单位人事制度改革难题的对策

按照国家“2015年全国要全面建立聘用制度、完善岗位管理制度、普遍推行公开招聘制度和竞聘上岗制度、建立健全考核奖惩制度；2020年形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系”的计划部署，结合电台改革现状，要在进度上跟上国家步伐有较大难度。广州海岸电台的人事制度改革时间紧任务重，必须攻坚克难，加大步伐。因广州海岸电台对人事制度改革的探索实践时间较长，积累了一定经验，本人认为，破解单位人事制度改革难题的对策，可从“三个深入”上下功夫。

4 . 1深入学习研究相关政策，全面制定改革的时间表和路线图

从2000年7月起，国家下发了众多关于推动事业单位人事制度改革的文件，但因海事系统政事分开改革步伐迟缓，单位领导和人事部门人员不断变更，致使单位职工特别是中层以上干部对国家事业单位改革政策缺少研究，理解不深，从而改革的措施和动力严重不足。例如2014年7月1日正式施行的《事业单位人事管理条例》是我国事业单位人事管理的第一部专门法规，是事业单位人事管理的总章程，涉及广大人民群众的切身利益，关系社会事业和公共服务的发展，我们必须“吃透”政策。另外，我们要以各种政策精神和要求，对照电台十年来改革实践和现行的规章、政策和规范性文件，对与政策不一致或相抵触的，要修订或废止，重新制定竞聘上岗、考核、培训、奖励、处分、申诉、交流、退休、人事监管等单项配套规章。统筹推进各项相关工作。要有计划、分层次、多形式地开展培训活动，重点抓好领导干部和工作骨干的学习培训，既要使从事事业单位人事管理工作的部门和同志熟悉相关政策规定，也要让广大事业单位和工作人员熟知自身的权利和义务，增强学政策、懂政策、用政策的自觉性。要按照分类推进事业单位改革的总体要求，做好与机构编制、收入分配、社会保险、财政制度以及行业体制改革的配套衔接，务求各项改革取得实实在在的成果。

4 . 2深入推进岗位聘用（任）制度的改革

岗位聘用（任）制度是事业单位改革最重要的环节之一，目的是通过改革建立一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制。要推进这项改革，

（1）尽早深化岗位设置工作。科学设置岗位是推行聘用制度和建立分配等其他制度的基础。以前的岗位设置实质是“岗位职务设置”，要重新按照“规定标准”进行岗位分类和等级分类，每个岗位应有明确的岗位名称、职责任务、工作标准和任职条件，特别要解决岗位分类等级不清、工作标准不清问题。岗位分类等级设置要结合现状，避免脱离实际造成今后难于运作实施。岗位设置要有配套的待遇标准，避免造成责任与收入不相匹配。比如电台属技术专业类单位，一个科室有设一位主任（正科级）属管理岗位，三个科员（高级、中级和初级）技术专业岗位，如果没有预先设置好配套的待遇标准，最后可能高级职称科员待遇比主任高，与承担的责任和贡献不相称，将打击职工的积极性。各个岗位的岗位名称、职责任务、工作标准和任职条件制定后，要宣传学习，让全体人员清楚，从而理解并参与单位改革。endprint

（2）健全竞争机制。健全完善《广州海岸电台竞争上岗实施办法》，对外招聘执行国家事业单位人员招录办法，在单位内部空缺岗位全面进行竞争上岗，用一套完善的、科学的岗位竞争机制，促进人才成长和单位发展。

（3）深化合同制改革。根据当前国家的相关要求，修订《广州海岸电台聘用合同制实施办法》，进一步明确合同期限、权利与义务、职责与纪律、福利待遇和违约追究等条款。对一些工作要求以“补充协议”形式确定，以免一些岗位变动大人员变岗后要“频繁签合同”。要严格执行合同管理，对新进受聘职工要及时签订聘用合同。

4.3深入推进收入分配制度改革

收入分配制度改革是事业单位人事制度改革的重要内容，也是事业单位最重要的激励方式。海事目前仅建立了考核单位组织目标与工作人员绩效目标相联系的绩效管理制度，考核上仍依据国家1993年机关事业单位工资制度改革后执行的事业单位年度人员考核办法，广州海岸电台也同样存在考核机制“老化”和不健全现象，绩效工资的实行没有科学的量化依据，以前的考核办法并不能评价出工作人员绩效的高低优劣。岗位绩效工资改革的成败在于工作人员的绩效考核制度是否完善科学，因此建立合理科学绩效考核机制需要得到迫切解决。

参考文献：

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[2]国务院办公厅.关于在事业单位试行人员聘用制度的意见（国办发〔2002〕35号）[S].2002年.

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[7]国务院办公厅.事业单位收入分配实施办法（国人部发[2006]59号）[Z].

[8]国务院办公厅.交通部所属水上作业事业单位工作人员贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉意见（国人部发[2007]5号）[Z].

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[10]广州海岸电台.广州海岸电台改革实施方案资料汇编[S].2005年.endprint