我国非金融支付服务管理：现状、问题和建议

摘   要：自2010年中国人民银行正式颁发实施《非金融支付服务管理办法》以来，我国非金融支付服务工作进入了快速发展轨道，支付机构迅猛发展，业务创新不断涌现，客户体验不断刷新，极大地方便了社会公众的日常支付活动，成为当前我国支付体系发展的一大亮点和热点。但也不可否认，非金融支付服务在快速发展的同时，也存在一些问题，亟待强化管理予以规范。本文审视了非金融支付服务管理的现状和存在问题，提出了完善非金融支付服务管理的政策建议。

关键词：支付服务;非金融

一、我国非金融支付服务管理现状

（一）非金融支付服务的他律管理成效显著。一是整章建制。《非金融支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号，以下简称《办法》）及其实施细则实施后，人民银行相继出台了支付机构预付卡、银行卡收单、客户备付金存管、支付业务设施技术规范等方面的专项办法或标准，监管制度日趋完善，监管框架基本确立。二是严把市场准入关。自2010年至今，按照《办法》规定的申请资质，人民银行严格审核非金融机构支付业务申请，对符合条件的270家机构发放支付业务许可证。三是强化市场监管。人民银行实施了分类监管、属地监管、年度监管报告、备付金信息核对校验、季度数据分析、重大事项报告、风险提示等一系列非现场监管活动，有重点地组织开展专项检查、综合执法检查、备付金核查等现场检查活动;会同相关部门就外币跨境支付业务试点、支付机构与银行机构的合作事项开展合作监管。四是视个别机构的违规情况和整改情况，实施有限度、区域性的市场退出，加大刚性约束和惩戒力度。

（二）非金融支付服务的自律管理全面铺开。作为支付服务行业的自律安排，中国支付清算协会自2011年成立以来，本着“自律、维权、协调和服务”的工作理念，积极推进支付服务行业的自律管理。在机构建设上，完善专业委员会的设置，先后成立银行卡基支付、预付卡、网络支付应用、移动支付、技术标准、票据、互联网金融等专业委员会;壮大会员规模，涵盖特许支付清算机构、银行、支付机构、省际支付清算协会、境外卡组织观察员单位等300多家会员队伍，大大扩充了支付服务行业的自律边界。在制度建设上，相继发布了银行卡、网络支付、预付卡、移动支付、票据、信用卡息费计收等自律公约，支付机构预付卡、互联网支付、金融IC卡个人终端、银行卡、商业汇票等具体业务风险管理指引，以及行业从业人员职业道德规范，确立了自律管理框架雏形。还举办若干行业知识培训和业务研讨，大力提升行业整体素质，深入沟通交流行业问题;多次开展自律检查，纠正行业不良做法。

（三）非金融支付服务的自我管理不断加强。非金融机构成立之初至今，在自我管理方面经历了一个由粗放到精细、由不完善到较为完善的嬗变过程。从机构设置上，积极落实监管政策的本地化管理要求，由着力于总公司建设管理，逐渐向总公司和分公司建设管理并重转变;在人力资源配置上，普遍注重中高层管理人员配备，逐渐向管理人员和业务人员“双配齐”过渡;在公司战略引领上，由绝大多数实行规模扩张，转向规模扩张和风险管理“同步走”;在制度建设上，从单一化向全面化实施;在支付产品创新上，着眼细微之处“显身手”，引领零售支付创新遍地开花，大大提升了客户特别是广大社会百姓的体验程度，零售支付的普及和普惠迎来崭新的发展阶段。

二、我国非金融支付服务管理存在的主要问题

（一）在他律管理方面，一是对非金融支付服务的风险认识需要进一步深化。非金融支付服务作为金融业务，其风险程度整体上高于传统银行业金融机构，这样的风险判断主要基于非金融机构自身的风控能力和非金融支付业务本身而得出。从非金融机构本身来看，其风控的意识、能力不足，以及与风控能力相适应的风险管理框架不健全;从业务本身来看，非金融支付服务受银行业金融机构的业务拓展影响，其业务发展的切入点和着力点选择在小微单位和民生领域，相对银行业金融机构“固守领域”即大中型单位而言，小微单位和民生领域更需要严格的实名制管理。因此，一方面支付服务提供主体需要提高自身风控能力，另一方面其所提供的服务本身又蕴涵着较大的风险，这就需要政府监管不断跟踪、研判风险，根据风险程度筹划监管举措。二是对非金融支付服务的监管目标需要结合不同发展阶段更好地厘清定位。2010年《办法》制定的指导思想是“规范发展与促进创新并重”，非金融机构支付服务监督管理开始之初确定的工作思路为“结合国情、促进创新、市场主导、规范发展”，遵循这样的指导思想和工作思路，非金融支付服务获得了快速发展，市场规模不断扩大。指导思想和工作思路的核心是要正确处理政府和市场的关系、监管和创新的关系，在发展初期在不放松监管的前提下鼓励创新，在规模扩张之后需要结合风险程度进一步突出监管。三是非金融支付服务的监管法规需要不断完善。目前，非金融支付服务专门监管法规规章以上层次的仅有《办法》。《办法》作为部门规章，法律级次较低，约束力度较小，难以有效发挥对非金融支付服务调整规范作用。

（二）在自律管理方面，一是需要进一步抓住行业自律管理的重点。从非金融机构的发展来看，整体上非金融支付服务行业队伍素质亟待进一步提高、风险管理亟待进一步加强，因此非金融支付服务的行业自律管理重点宜放在素质提高和风险把控上。中国支付清算协会作为我国支付服务行业的自律组织，在短短的几年时间内在这方面做了大量工作，组织举办了若干起培训、发布了若干风险管理指引，但是具体到单个非金融机构而言，队伍素质的提高和风险管理的强化需要引起高度重视并具有较强的执行力，从而使单个机构的战略引领体现出风险管理的强烈意图，驱动公司的内设部门、分公司和每一个员工都践行公司的战略意图，把风险管理落到实处。因此自律管理在把握好现有工作重点的基础上，宜着重加强对单个非金融机构管理层，自律管理培训和宣教，着重提高管理层的风险管理意识，发挥好以点带面、影响一片的积极作用。二是需要进一步加大自律管理的违规处理力度。目前，非金融支付服务领域违规问题较多，在实施政府监管予以规范的同时，需要发挥好行业自律推动作用，对存在问题的非金融机构个体追究其自律责任。

（三）在自我管理方面，一是非金融机构的风险管理意识需要进一步提高。我国支付机构大多由非金融行业的企业演变而来，普遍存在“重业务拓展、轻风险管理”的经营理念，风险意识不强。风险意识不强源自于对非金融支付服务的风险认识不足。个别非金融机构将自身开展的支付服务等同于一般工商企业业务，没有认识到自身的业务性质为金融业务，而金融行业不同于其他行业，风险性比较高，且风险在特征上表现为很强的隐蔽性、突发性、传染性、外溢性和广泛性，一旦经营失败或出现风险，将会波及其他市场主体，甚至会波及整个金融市场，引发金融风险，其影响远远大于一般工商企业。二是受制于对风险的认识不足、风险管理的意识不强，因此在内部控制建设上普遍存在疏漏，例如部分支付机构内部制度不健全，部门设置不尽完善，人员在内部岗位及分支机构间兼岗，内控制约机制有效性需要着力提高。三是受制于风险认识不足，非金融机构在经营上普遍采取低成本策略，表现在分公司管理上尽量减少部门设置，压减人员规模，将分公司设置视为应付监管部门本地化管理要求的举措，导致分公司形同虚设，日常管理松懈，个别相关岗位人员由总公司人员兼任，或一个人兼任几个省份的负责人，管理半径加大，管理的精细化大打折扣;表现在业务发展模式上普遍采用代理服务商模式拓展业务，但对代理服务商管控不严，存在业务操作不规范、多级代理、风险控制及应急处置措施不健全等情形，为套现、洗钱等犯罪活动留下可乘之机。

三、强化非金融支付服务管理的政策建议

（一）在他律管理方面。一是明确不同发展阶段的政府监管目标，辨证施治。对于非金融支付服务监管，总体上要锁定支付体系“安全与高效”的监督管理目标。遵循“安全与高效”的监管目标，会出现安全与高效在不同的发展阶段、不同的支付产品上孰轻孰重的考虑，但前提是不以损害安全为底线。在规模扩张阶段之后，接踵而来的会是风险暴露阶段，因此对于非金融支付服务监管，宜将“安全”底线设置为不出现系统性风险，并具体拟定非金融支付服务系统性风险的衡量标准，便于具体操作和实施。同时，坚持系统性风险监管导向，辩证把握安全与高效、政府与市场、监管与创新的关系，大力鼓励非金融机构以安全为前提的创新，放手非金融机构以安全为前提拓展市场，对不以安全为底线的创新实施严格监管。在实施系统性风险监管的同时，密切关注非金融支付服务发展态势，重点监测系统性风险苗头。二是加快监管法规的完善，将非金融支付服务管理嵌入现有支付服务法规体系。新出台的支付服务法律法规，宜充分考虑现有非金融支付服务的发展情况，对非金融支付服务发展在法律法规层面上予以调整，加大违规行为的处罚力度。在不能出台新的法律法规情况下，宜强化市场退出的运用，对存在严重违规行为的非金融机构注销其支付业务许可证，提高警示力度。同时，按照《行政处罚法》的简易处罚程序，探索建立针对非金融支付服务机构的快速处罚程序，对于实施1000元以下的罚款或警告的行政处罚，在违法事实确凿并有法定依据的情况下可以当场做出处罚决定，提高处罚效率，强化警示作用。根据当前的法律环境，特别是非金融支付服务的快速发展，修订《金融违法行为处罚办法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》，将支付机构作为行政处罚对象明确相关流程。落实《企业信息公示暂行条例》（国务院令654号），加紧与工商部门协商确定在企业信用信息公示系统公示行政处罚等相关信息的方式、频率和工作机制。

（二）在自律管理方面。一是要进一步契合政府监管。行业自律水平与监管强度之间具有较强的负相关关系，实质上体现的是监管层面对效率和风险的平衡。这就要求监管主体和行业自律组织之间具有很强的默契程度。对于非金融支付服务而言，行业自律组织宜进一步搭建各种平台，加强与业界的沟通交流，及时掌握业态动向，向政府监管反馈业界建议，向非金融支付服务行业传递政府监管意图。二是进一步加大对非金融机构管理层的风险教育，旨在让非金融机构管理层真正认识到自身所从事的业务属性和风险特性，树立强烈的风险意识，正确处理规模扩张和风险跟进的关系、低成本策略与风险管理的关系、风险管理和持续发展的关系，从公司战略引领上强化风险管理，做到人、业务和措施在风险管理上的统一。三是加大对违规行为的自律惩戒力度，坚持入会退会并重的自律管理思路，对于业务发展混乱、严重扰乱市场秩序的机构实施退会处理，让非金融机构树立“入会须规范”的理念，摈弃恣意妄为、将监管规定和自律要求束之高阁的不良做法。

（三）在自我管理方面。就个体而言，一是加强现代公司治理，力推现代公司治理结构下的内控建设、人员管理、议事制度、授权程序、新闻发布、分公司管理，逐步提升公司形象、管理水平、员工素质。二是加强分公司管理，缩减管理半径，配齐管理人员，杜绝总公司和分公司之间、以及分公司之间的不合理兼任情形;完善分公司业务管理和日常管理，严格执行监管规定和公司纪律。三是强化风险理念、增强风险意识和合规意识，在尊重非金融支付服务本身风险特质的情况下实施战略引领和经营管理，将风险控制充实到公司经营管理的方方面面。四是改变目前的经营策略，在遵循成本效益的前提下，逐步加大成本投入，并综合考虑公司的风险承受能力，确定直营和外包的比例关系，适当扩大直营队伍，减少外包代理。五是强化外包服务管理。直营队伍代替不了外包管理的，非金融机构要建立强有力的外包管理模式，严控外包服务商的道德风险，严防外包管理风险。

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The Administration of the Payment Services Provided by Non-financial Institutions in China： Current Situation， Problems and Suggestions

GAO Yangzong

（Jinan Branch PBC， Jinan Shandong   250100）

Abstract：Since the Peoples Bank of China formally issued and implemented “the Administrative Measures for the Payment Services Provided by Non-financial Institutions” in 2010， the non-financial payment services have developed rapidly， the payment institutions have developed fast， the business innovations have occurred， the customer experiences have been constantly refreshed， which affords facilities for the public daily payment activities and becomes a highlight of the development of the current payment system in China. But it is undeniable that there exist some problems when the non-financial payment services develop rapidly， which needs to be strictly managed and standardized. The paper examines the current situation and existing problems of non-financial payment services administration， and puts forward the policy suggestions to perfect the non-financial payment services administration.

Keywords： payment services; non-financial institution

责任编辑、校对：张宏亮