论美国国家安全战略的第三支柱

张慧智+王箫轲

摘要“9·11”事件发生以后，反恐战争的需要推动美国开始重新重视发展援助问题，并逐渐将其上升到国家安全战略支柱的地位。在过去十多年的时间里，由于军事手段的局限性、国家实力的相对下滑，再加上全球性问题的凸显和援助竞争的出现，美国大幅度增加了发展援助的额度，在援助地域上更加向撒哈拉以南非洲为代表的最不发达国家倾斜，在援助领域上更加重视对教育、人口、健康和良好治理等社会领域的投入。在援助质量上，美国ODA的赠予指数、最不发达国家援助比率等指标也得到显著提高。ODA也有力支撑了美国的外交和军事行动，增强了美国全球治理的能力，影响了欠发达国家的发展模式，增强了美国的软实力。不过，美国的ODA政策明显受制于其经济实力的不足和援助条件的苛刻，同时也难以在美国与新兴大国之间的安全竞争方面发挥正面作用。

关键词发展援助3D战略反恐战争援助钻石全球治理

引言

将对外发展援助纳入国家安全战略的整体设计并不是美国的首创，在加拿大、英国、荷兰等具有后工业化特征的国家，践行3D安全战略已经走过十余年的路程。所谓3D指的是外交（Diplomacy）、发展（Development）和国防（Defense）三个词的英文首字母缩写。其中发展指的就是以援助为手段促进欠发达国家的发展，从而消除流行性疾病、恐怖主义、跨境有组织犯罪等非传统安全的隐患。M. G. Manwaring， Defense， Development， and Diplomacy （3D）： Canadian and U.S. Military Perspectives， Strategic Studies Institute， U.S. Army War College， 2006， pp.1-4， http：//www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/PUB732.pdf，访问日期：2014年3月24日。一般情况下，发达国家会将官方对外经济援助中专门用于“促进发展中国家的经济发展与社会福利”的那部分称为官方发展援助（ODA）。英国、荷兰等国3D战略中的“发展”也主要是以ODA形式实现的。美国是世界上最早开始大规模、制度化提供发展援助的国家，援助也在促进美国国家安全方面起到了积极作用。但正式将“以援助促进发展”以官方文件形式确定为国家安全战略的“支柱”（pillar），是在“9·11”事件发生以后。此前，克林顿政府认为“保持强大军事实力、促进经济繁荣和推进全球民主化与人权”是美国安全战略的三大支柱。参见A National Security Strategy of Engagement and Enlargement， February 1995， Preface， http：//www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-9502.pdf，访问日期：2014年3月24日。2001年以后，美国开始重新重视对外援助，逐渐将促进欠发达国家的发展视为外交和国防之外美国国家安全的第三支柱。

从“9·11”至今十余年来，美国对外发展援助的份额和总量明显上升，其战略性作用越来越受到重视，其背后折射的则是美国新保守主义受挫和国家实力下滑，以及由此带来的外交、安全政策多元化选择，同时也反映了发展问题本身的重要性。

一、 “9·11”后美国对外发展援助再度兴起

在20世纪90年代，美国对外经济援助陷入了一个低谷。一方面，苏联解体使得许多服务于美国遏制政策的经济援助失去了活动空间;另一方面，在布什政府后期，美国经济增长乏力，政府和国会都将注意力转移到国内。“美国优先的反弹使得反对对外援助的声音超越了党派和意识形态分野。”Zeuli and Ruttan， “U.S. Assistance to the Former Soviet Empire： Toward a Rationale for Foreign Aid，” The Journal of Developing Areas，Vol.30， No.4， Jul.1996， p.502.致力于改善国内经济情况的克林顿政府出台了更加谨慎的对外援助方针，提出对外经济援助“要清楚地看得见美国的利益;要明确代价;要明确达成目标的可能性及效果;要明确卷入、撤出的时间及方式等”。楚树龙：《克林顿外交战略和中期选举后美国外交趋向》，载《世界经济与政治》1995年第5期，第60页。美国对外经济援助的经费在整个20世纪90年代呈下降趋势，出现了援助疲劳现象。经援总额从1991财年即1991年10月1日至1992年9月30日。的183.69亿美元下降到1997财年最低的130.65亿美元。数据来源：US Overseas Loans & Grants [Greenbook]， http：//gbk.eads.usaidallnet.gov/，访问日期：2014年3月25日。其中官方发展援助（ODA）从1992年的173.43亿美元下降到1997年的92.21亿美元，2000年恢复到127.19亿美元。数据来源：OECD援助数据库，http：//stats.oecd.org/index.aspx#，访问日期：2014年3月25日。此外，援助效果的不尽如人意也是美国削减援助经费的原因之一，一些受援的非洲、拉美国家不仅没有实现经济社会的发展，甚至比此前更加贫困，这使许多人对援助失去了信心。

2011年的“9·11”事件对美国的援外政策产生了极大影响。信奉新保守主义的小布什政府原本对援助类事务没有太大兴趣，但“9·11”的发生使打击国际恐怖主义、维护美国国家安全成为其外交战略的核心任务。而贫穷、混乱往往是恐怖主义滋生的土壤，也是对外经济援助所要解决的主要问题。小布什政府认识到，严重的贫富分化是当今世界面临的现实问题，一些极度贫困的发展中国家如阿富汗、索马里等，已经成为恐怖主义滋生和活动的重点地区。要从根源上彻底消灭恐怖主义，美国需要对发展中国家的发展问题做出反应。因此，这一时期，美国对外发展援助被重新重视，并迎来了一个新的高峰。