新形势下西部地区省级行政区划改革探讨

李瑞凯

【摘 要】西部地区省级行政区划存在面积悬殊大，面积与人口数量不成比例，中心城市数量少且辐射能力弱，省级行政区内管理层级过多且管理幅度偏小等问题。这些问题的存在不利于西部大开发战略的实施和全面建成小康社会目标的实现。在维护民族团结和社会稳定，尊重历史和现实的基础上，对西部地区省级行政区划进行适当改革，建设和发挥中心城市的作用，减少内部管理层级，使得高效的行政管理在推到西部大开发战略和全面建成小康社会征程中发挥重要的作用。

【关键词】西部地区；省级行政区划；改革

西部地区共有12个省级行政区，分别由西藏、新疆等5个少数民族自治区，四川省、陕西省、甘肃省等6个省和重庆直辖市组成。长期以来，这种行政区划对于巩固我国的国防，维护西部地区的稳定，促进西部地区经济社会发展都发挥了积极地作用。但是随着国际国内形势的不断变化，西部地区省级行政区划也暴露出一些明显的问题。

1 西部地区省级行政区划的存在的问题

1.1 省级行政区面积悬殊过大，面积与人口数量不成比例

中国省份面积最大的前10名中，有8个属于西部地区，而排在前4位的新疆、西藏、内蒙古和青海的面积总和几乎占据中国半壁江山[1]，并且这些省份的面积和世界上许多国家的一国面积相当。而西部地区的其他省份与这些省份的面积相比悬殊也很大。新疆维吾尔自治区的面积为160多万平方千米，而海南省的面积只有3.4万多平方千米。同时西部各省之间的面积和人口数量也不成比例。四川省的面积是48万平方千米，人口8329万，西藏自治区的面积120万多平方千米而人口只有262万。

1.2 省级行政区中中心城市数量少，辐射能力弱

西部12个省级行政区中，中心城市其本都是各自的省会城市或主城区，这比起中部地区尤其是东部地区来讲，中心城市数量就很少。再加上历史和现实等多方面的原因，各省的省会中除西安市、成都市和重庆主城区外，其余九个省级行政区的中心城市很难真正意义上起到辐射全省，带动全省经济发展的作用。

1.3 省级行政区内管理层级过多，管理幅度偏小

目前西部地区除重庆市和海南省外，其余行政区划建制一般有四个层级，即省（自治区）—市（地、州、盟）—县—乡镇，少数地区在县与乡镇之间还派生出第五级管理层—区公所。如此繁多的行政管理层级，导致行政机构重叠、行政效率低下，而且导致行政信息出现流通阻塞、缺失、筛选等问题，不利于政府对现实经济社会情况的了解，不利于经济社会协调发展进行引导[2]。

合理的行政区划对于维护政治稳定，提升国家和地方行政管理的效能，科学配置资源和布局生产力，促进经济社会的健康发展都具有重要的作用。但是目前西部地区省级行政区划不尽合理，因此在新的形势下，西部地区省级行政区划有必要进行改革。

2 西部地区省级行政区划改革探讨

2.1 改革的基本原则

根据目前的国际国内形势，结合西部地区的历史和现实情况，人文与自然状况，围绕西部大开发战略，对西部地区省级行政区划进行改革应该坚持以下几个原则：第一，维护民族团结和社会稳定；第二，合理划分行政区域，使高效的行政管理有利于西部大开发战略的实施；第三，尊重历史和现实，尊重西部人民的意愿，尽量以小的改革辐度达到最佳的改革效果；第四，尽量使改革后的省级行政区面积、人口相对均衡。第五，先试点、后推广，逐步推进。

2.2 改革方案的探讨

西部地区省级行政区划改革方案必须科学合理。根据目前的国际国内形势，结合西部地区的实际情况，笔者认为可以从以下几个方面进行改革方案的设计。

1）调整新疆自治区的行政区划。新疆自治区以天山山脉走势为大致分界线实行南北疆各设置一省级行政区，两省的省会地区应该具有较强的经济实力，同时远离边境地区，能更好地维护辖区内的稳定。因此北疆省省会设在乌鲁木齐市，而南疆省省会应该设在库尔勒市。库尔勒市虽然目前为县级市，是新疆巴音郭楞蒙古自治州的首府，但其经济发展较快，2002年以来库尔勒多次夺得中国西部百强县（市）第一名[3]。选择库尔勒市而不选择喀什市的原因就在于2010年中央新疆工作会议之后，喀什被确定为经济特区。喀什重点是对外贸易经济，与边境较近。而南北两疆的维稳压力较大，尤其是在打击恐怖主义和“三股势力”方面。因此为了更好地服务喀什经济特区，防范恐怖主义和“三股势力”，维护南疆其它地区的稳定，南疆省会就应该设在库尔勒市。在南北疆分治的同时，国家应该增强新疆建设兵团的实力，进一步发挥其在开发南北疆，巩固国防等方面的作用。

2）调整内蒙古自治区的行政区划。内蒙古自治区疆域辽阔，地跨中国东北、西北，是我国陆地边境线最长的省级行政单位。而在新形势的行政区划改革下，应该以锡林郭勒盟为界，将其以东部分单独置一省级行政区——东蒙省，省会设在乌兰浩特市；同时，甘肃省的酒泉市北部地区应该划入阿拉善盟，与锡林郭勒盟以西的地区组建为西蒙省，省会设在呼和浩特市。这样有利于我国边境线的管理和边境贸易的发展。

3）调整西藏自治区的行政区划。西藏自治区则应该考虑藏族历史和兼顾经济发展的需要，将西藏的昌都、林芝地区与四川的藏族地区合并，组建西康自治区，省会设在康定市。目前康定是四川省甘孜藏族自治州经济、政治、文化的中心。因此，改革后其具备西康自治区省会的实力。而西藏的剩余部分仍为西藏自治区，省会仍设在拉萨市。

4）调整青海省的行政区划。青海省应该发挥西北后方的作用，应将青海省一分为二，以柴达木盆地为主设柴达木省，省会仍设在西宁市。而剩于地区设置为青海省，省会设在格尔木市。格尔木市北邻柴达木盆地，是甘、青、新、藏间交通枢纽，人口约20万，面积12.45万平方公里，相当于整个福建省面积，是正在建设中的现代化盐湖、化工、石油、天然气化工新城[4]。同时随着青藏铁路的建成，格尔木成为了入藏的必经的货物中转站。

5）大力培育西部各省和西部地区的中心城市，但尽量不再设置直辖市。目前西部地区的中心城市数量少，辐射能力弱，在改革省级行政区划的同时，一定要大力培育中心城市，通过发挥这些城市的辐射作用，带动全省及整个西部地区的经济社会发展。但是在目前的情况下，尽量不要再设置直辖市。由于西部地区各省中除了省会外基本没有能够在经济、政治、文化等方面辐射全省的城市。若要设置直辖市，省会肯定是首选甚至是唯一的选择。但省会一旦设为直辖市，就会削弱全省的实力。国家也会加大对直辖市的扶持力度，这样会加剧直辖市和非直辖地区的经济社会发展的差距，加剧不同地区人民的贫富差距，这就不利于西部大开发战略的实施。

6）合理确定省内行政区划层级，以利于行政管理。省内行政区划的层级要根据历史和现实的情况，合理设置，不求千篇一律，不求“上下一致，左右看齐”。西部地区省级行政区划改革后，一些地区可以实行以前的“省—市（地、州、盟）—县—乡”四级行政区划层级，但是绝大部分地区应该充分利用这次改革，设置为“省—（区）县—乡”三级行政区划层级。这有利于提高行政效率，并为全国其他地区的“省—县—乡”三级行政区划层级改革提供实践参考。

【参考文献】

[1]张建.西部大开发视野下的行政区划改革浅议[J].金卡工程：经济与法，2010（2）.

[2]李金龙，张娟，王宝元.论科学发展观指导下的中国行政区划体制改革[J].湖北行政学院学报，2008（4）.

[3]中国库尔勒市人民政府门户网站.库尔勒概览[EB/OL]. http：//www.xjkel.gov.cn/zjkel/kelgl/29568.htm.

[4]中国盐湖城-青海格尔木市门户网站.格尔木基本概况[EB/OL]. http：//www.gem.gov.cn/gl.html.

[责任编辑：杨玉洁]