公共安全事故频发的背后

熊星

近年来，我国重大安全事故频发，引起了人们的广泛关注。那一幕幕惨剧，让人们在触目惊心的同时忍不住扼腕叹息。这些令百姓付出健康和生命代价的事故一再发生，固然有意外的成分和偶然的因素，但是肇事单位、监管部门及相关个人难脱罪责。在更加重视公共安全事务的同时，要进一步减少事故发生，必须进一步将公共安全提升到国家治理现代化的新高度进行认真的反思。

回顾：近年来公共安全事故频发

公共安全涉及不特定多数人的生命、健康和公私财产安全，一般包括食品药品安全、安全生产、生态环境安全、社会治安等内容。本质上说，我国现在面对的公共安全问题，源于工业化大生产和风险社会的不确定性。虽然我国公共安全总体形势平稳，但态势更加复杂，呈现自然与人为致灾因子相互联系，传统与非传统安全因素相互作用，系统与非系统性风险相互影响，即有与新生社会矛盾相互交织的局面。

2014年我国重大公共安全事故有16起，其中特别重大安全事故（指造成30人以上死亡，或者 100人以上重伤，或者1亿元以上直接经济损失的事故）有5起。

2014年3月1日，晋济高速公路山西晋城段岩后隧道发生特别重大道路交通危化品燃爆事故：两车追尾造成前车甲醇泄漏，后车发生电气短路，引燃周围可燃物和泄漏的甲醇，造成40人死亡、12人受伤和42辆车烧毁，直接经济损失8197万元。

2014年7月19日，沪昆高速湖南邵阳段发生特别重大道路交通危化品爆燃事故：货车所运载乙醇泄漏燃烧所致，造成58人死亡，直接经济损失5300余万元。

2014年8月2日，江苏省苏州昆山市中荣金属制品有限公司特别重大爆炸事故：事故车间除尘系统较长时间未按规定清理等，造成146人死亡，直接经济损失3.51亿元。

2014年8月9日，西藏拉萨市尼木县境内318国道特别重大道路交通事故：货车追尾大客车致使轻型货车所运载乙醇泄漏燃烧所致，造成44人死亡、11人受伤，直接经济损失3900余万元。

2014年12月31日，上海市外滩拥挤踩踏事件，造成36人死亡、49人受伤。这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。

2015年全国重大公共安全事故出现加剧的趋势。

2015年1月2日13时17分，位于黑龙江省哈尔滨市道外区太古头道街的北方南勋陶瓷大市场的三层仓库起火。21时37分，持续了9个多小时的大火导致仓库所在的居民楼塌方，将多名消防战士压在里面。1月3日凌晨1时，火灾现场出现了明火复燃，此前坍塌的楼体的另一侧墙体发生了二次坍塌，救援工作被迫中止。火灾共造成了5名消防战士牺牲，14人受伤，549户2000多名居民以及部分的临街商户受灾。

2015年5月25日晚，河南省平顶山市鲁山县一家名为康乐园的民办老年公寓发生火灾，造成38人死亡，6人受伤。调查显示，事故的直接原因涉及电路老化、安全隐患整治不彻底、消防检查监控不到位等多方面。

2015年6月1日21时30分，隶属重庆东方轮船公司的东方之星轮在长江中游湖北监利水域沉没。官方数据显示，事发时船上实有人员454名，最终生还的只有12人。

尤为严重的是天津滨海新区危险品仓库爆炸事故。截至2015年9月1日的官方公布，事件中已有159位事故遇难者身份公开，其中公安消防人员23人，天津港消防人员70人，民警10人，其他人员50人。

公共安全问题让我国“伤亡惨重”，其中很大一部分是各类重大、特大交通事故、危险化学品事故等安全生产事故频发。

分析：公共安全态势趋于复杂化

公共安全专家普遍认为，“安全事故多少”与“人均GDP”即经济发展阶段并没有必然的关系。公共安全事故多少主要还是受经济结构、生产者的素质和安全控制力度三个因素影响。在日益复杂的公共安全形势背后，反映出我国治理体系和监管体系存在问题，公共安全态势趋于复杂。

公共安全对经济的发展有着重要的影响，这种影响一方面表现在公共安全事故对经济发展形成无法预计的损失，另一方面表现在公共安全环境将会对经济发展形成制约。公共安全也是社会发展的一项主要内容，公共安全事件对社会发展所造成的负面影响同样不容忽视。公共安全也对社会经济发展形成了许多挑战。这种挑战首先来自于，公共安全一方面是社会经济发展所应该追求的目标，另一方面又是社会经济发展的重要前提和保障，这种矛盾决定了各级政府需要将公共安全列入重要的议事日程，进行细致而有效的防范。

公共安全专家认为，现阶段，我国公共安全治理的理念、手段、能力等有了明显进步，治理体系整体正朝现代化目标迈进。然而，实事求是地说，一些重大矛盾尚待解决，政府监管体系仍面临理念不准、体制不顺、手段不活等挑战。

首先，碎片化监管体制与系统性安全风险的矛盾。目前我国在监管体制上的矛盾，首先是横向分权导致风险分割化。公共安全工作牵涉面广，分环节或分领域的监管体制，容易导致职能交叉缺位，难以应对全链条和流动性风险。以交通安全监管为例，安监局管厂区作业车辆、农机局管农业运输机械、交管局管普通社会车辆、交通局管营运车辆。但随着经济社会发展，被监管对象的边界不断变动，“多龙治水”极易导致政出多门和推诿扯皮。

而为落实地方政府负总责，安监、环保等部门采取属地管理体制，食药、工商、质监等部门近些年也纷纷从过去的省以下垂直管理改为地方分级管理。在行政问责压力下，监管部门的“理性选择”必然是“职责往下推，资源向上流”，导致基层监管能力不足。同时，受地方保护思想影响，市场主体违法犯罪信息呈层层衰减。媒体对大量公共安全事件的报道细节表明，很多隐患往往已存在多年，但上级部门却直到事件爆发方才知情。

其次，“保姆式”监管理念与内部安全风险之间存在矛盾。监管是指政府依据规则对各类主体行为进行引导和限制，其根本目标是解决市场失灵和社会失范。除了政府监管，司法裁判、企业自律、媒体监督、公众参与等都是解决市场失灵和社会失范的手段，各手段之间有机互补，共同保障公共安全。在市场未发育和社会不成熟的前提下，直接从过去的计划管控过渡到市场监管，其难度可想而知。

这种制度变迁使政府承受双重压力：不仅要应对市场失灵和社会失范导致的安全问题，还要担负培育市场和社会主体的任务。于是，监管部门在扮演市场经济“警察”和充当企业“保姆”之间时常会发生冲突。对照现实可以发现，我国对各类市场和社会主体的资质、行为已经进行了事无巨细的监管，市场准入门槛较高，建立了较完善的标准、认证、检验体系，但由于市场和社会的力量未能充分发挥，效果仍未达到预期。

再次，静态监管手段与动态安全风险的矛盾。监管手段分为事前审批和事中事后监管两类。长期以来，我国政府部门习惯用审批手段管理经济社会事务，实践中多表现为发证发照。审批只是对主体资质的一次性静态认可，而要保证主体准入后的行为都合法循规，必须依靠全过程日常监管。比如，开办煤矿虽然前期要获得煤炭生产许可证等数十项许可，但一旦离开后期监管，矿难依然频发。

第四，分析各类公共安全事件可以发现，现代社会的安全风险呈原子化分布，多元且分散的风险无法依靠任何单一主体来应对，而市场主体完全有能力逃避各种技术监督或隐瞒信息。同时，产业结构影响企业素质，企业素质决定生产经营行为，而生产经营行为关乎质量和安全绩效。我国许多行业普遍呈现“多、小、散、乱”特征，成为安全风险的经济根源。可见，公共安全不仅是单纯的管理或技术命题，更具有深刻的经济社会背景。

策略：公共安全的危机管理机制

对于各级政府来讲，为官一任，保一方平安，公共安全是头等大事，不可不察。为了做好公共安全事务，需将公共安全宏观事务列入政府的施政方针和重要职责，做到识别所有重大的风险，尽早采取措施，未雨绸缪，防患于未然。

加强风险管理意识，建立评价和预警预防机制。风险管理的基本思想是预测，发现和确认可能存在的风险，进行风险评估，明确可接受及不可接受风险，对于可以接受的风险进行管理和监控；对于不可接受的风险采取降低风险的各种技术及管理措施，使其满足达到可接受风险的要求，然后再进行管理和监控。

针对可能出现的具体风险（如地震、台风、洪水、火灾、爆炸、毒气扩散、疫病传播等），预测其发生、发展的过程，对其影响做出评估并且制定各种级别的应对或应急措施来控制和降低风险，然后再对整个风险管理过程进行评估，并且对以后风险管理方案做出改进。

建立和完善公共安全事务的运行机制。一般来讲，政府通过执法监督、发布相关的行政规章、政府采购等手段来支持公共安全事业的投入及发展，采用行政许可的方法对关系公共安全的机构、人员的资质、设施进行控制，同时对企业和组织的公共安全行为进行监管，对相关的中介机构依法进行监管。

企业和其他在市场经济社会中活动的法人，要对自身行为的公共安全后果负责任，这其中包括对这些单位的成员负责，对他们所提供服务的第三者负责，也要对造成后果的其他人负责。具体来讲，包括依法取得公共安全方面的准入资质，提供必需的公共安全保障条件，达到各项公共安全标准，进行相应的培训，办理相应的保险，发生事故时，如实及时报告等等。

重大公共安全事故都具有突然性和紧迫性的特点，为了应对这样的挑战，各级政府需要了解并且建立重大公共安全事件危机管理的机制和相应的应急预案。

重大事故的危机管理主要应包括如下内容：明确在什么样的情况下，在什么样的范围中启动应急机制。怎样建立统一高效的应急救援指挥系统，由哪些人参加，各自负什么责任，根据预案要求或者实际情况，提出控制事故的决策意见及如何指挥决策。应急救援力量的组成通常包括了抢险、救援、治安及交通管制、信息（包括现场、物证及信息沟通等）和特定的专业人才等。

就当前情况而言，仅靠任何主体都无法单独应对公共安全风险。在政府更加重视公共安全事务的同时，要进一步减少事故发生，必须进一步发挥市场机制和社会活力，将公共安全提升到国家治理现代化的新高度。

一方面，是市场活治，让各方面激励和约束集中于市场和社会主体行为，使其产生尚德守法的内生动力。市场手段多种多样，监管部门可以将监督执法信息公开，倒逼企业珍惜声誉，提高质量管理水平，同时帮助消费者辨别产品优劣，促进良性竞争。也可以引入第三方机制，例如，在法国开办加油站等高风险业务并不需要政府部门层层审批，只要有保险公司愿意承保即可。而保险公司为了盈利，必然严格监控加油站的安全风险，所以政府实际上是将责任转移给保险公司。党的十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。在公共安全治理中提倡市场活治，与上述要求在目标方向上是一致的。

另一方面是，社会共治，改变政府“包打天下”的局面，将社会共治落实为机制。目前，我国政府通过多种方式，开始把公共安全纳入国民素质教育，倡导安全、健康、环保的生产生活方式，增加民众安全意识和自我保护能力；引导社会组织参与，鼓励企业聘请社会专业机构定期对安全体系进行评价，这都是社会共治的重要内容，长期坚持将会起到明显的作用。

每一起公共安全事故都是一记沉痛的警钟：忽视公共安全将付出沉重的代价。生命代价不能白付。保障人民群众生命财产安全，应该是公共安全治理的首要目标、政策制定的底线原则，没有什么发展能够以人民的生命安全隐患作为代价。