城市管理执法建设中存在的问题与对策研究

陈择梧

襄阳市襄州区位于湖北省西北部，汉水中游，是经济发展十强县（市、区）。全区总面积2306平方公里，人口100万。自1990年搬迁新建以来，通过25年发展，城区面积达到45平方公里，城市人口24.65万，是湖北省域副中心城市，襄阳市四个主城区之一。在某种意义上代表了新兴城市发展轨迹，具有一定的典型性。

一、基本情况

1.人员构成

襄州区城管执法局2004年成立，工作人员由两部分组成，在编正式工作人员81人，区政府用公益性岗位指标聘用协管人员150人。

2.执法依据

机构成立及执法工作开展主要依据国务院法制办《关于在湖北省襄樊市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]164号）（襄樊市现已更名为襄阳市）批准成立集中行使行政处罚权的行政机关。

2003年，襄樊市要求各城区组建城市管理行政执法局，实施城市管理综合行政执法相对集中行政处罚权。依据文件规定，城管部门实施八大类七十九项行政处罚权。

3.运行方式

实行网格化管理，将网格内各项行政执法及管理职能集中在负责该网格的执法管理人员身上，做到全面管理，全面负责。

4.主要监督管理机制

（1）实行行政执法督察机制。成立专门的行政执法督察机构，对执法人员工作、执法情况进行监督。

（2）实行检查考评机制。设置具体指标，组织专班对工作开展及人员履职情况进行日检查、周反馈、月评比。

（3）社会监督。政府设置12345热线电话，24小时接受来自社会各界问题反映，督促限期解决问题。城管内部设立城管110指挥中心，24小时接受社会对城管工作及城管队伍管理投诉。舆论监督有来自电台、电视台、报纸专题、栏目报道反映。

二、发展成效

1.建立了长效化管理机制

除城管局加强日常管理外，还建立了部门联动机制，制定了“门前三包”责任制，街道社区共同管理机制，要求全社会共同参与城市管理，使城市管理工作做到全民参与，经常化、制度化、规范化。

2.确立了精细化管理标准

尤其是增加市容劝导员，推行垃圾不落地后，要求也相应地更加细致，更加注重细节。具体体现在工作中就是换化成以个为数量词单位：捡拾一片纸屑、一个烟头，清除几滴油污、一张牛皮癣贴纸，修整一片破损路沿石，摆齐一辆乱摆乱放自行车等等。

3.明确程序化管理流程

（1）推行网格化管理，对工作人员岗前、岗中、岗后提出了明确要求：注重岗前形象;加强岗位巡查;推行报告制度;实施日志记录。

（2）出台了《行政处罚程序暂行规定》，对简易程序和一般程序运用甄别，对一般程序案件取证、会审、立案、告知、送达、听证、决定、结案、救济进行详细规定。

4.推进了法制化管理运行

（1）制订了“六先一后”文明执法流程，即敬礼在先、尊称在先、亮证在先、指出违法行为的事实在先、说服教育在先、讲清处罚种类和依据在先，处罚决定在后。要求所有队员做到文明执法。

（2）颁布“十条禁令”，作为城管工作人员必须遵守的铁律。一是严禁在工作时间中午饮酒和酒后执法;二是严禁索取和接受妨碍执行公务的宴请、馈赠等;三是严禁徇私枉法、假公济私、泄私愤;四是严禁在执行公务期间从事与本职工作无关的其他活动;五是严禁在非工作场所处理案件和约见相对人;六是严禁刁难和打击报复投诉人;七是严禁占用、挪用、毀损和私分执法过程中登记保存的物品和相对人的其他物品;八是严禁协管人员在无正式队员带领下单独上街执勤，实施行政处罚;九是严禁罚没收费不按规定开具票据;十是严禁散发、传播有损城管形象和影响社会稳定的言论。

（3）对城市管理行政处罚自由裁量权进行了细化。从违法行为、执法依据、处罚细化标准对八大类79项违反法律法规、规章规定行为处罚标准进行明确，避免了处罚随意性。

5.试行人性化管理方式

（1）教育先行。对轻微违法行为，当场指出，批评教育。一旦群众认识到违法行为危害，愿意接受批评并加以改正的，不再进行其他处罚。

（2）群管群治。在发动社区进行管理的同时，鼓励用身边人管身边事。一条街、一条巷、一处小区经过群众推荐一个信得过威信高的代表，在日常工作中帮助做工作，协调管理者与被管理者之间的矛盾。

（3）实行换位思考。结合襄阳市推行的“假如我是服务对象”大讨论，教育工作人员要学会换位思考，充分理解困难群众、弱势群众靠自己双手想过日子、过好日子、过舒心日子的愿望，因势利导，先疏后堵。为了解决马路市场问题，该区近年来先后投资近千万，新建、改扩建5个菜市场，指定3个临时市场。

三、主要普遍性问题

1.法律设计不完善

（1）执法依据不硬

目前城管机构设置来源于《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），执行法律来源于国务院法制办批复（国法函[2002]164号）八大类，在基层被称为“7+1”执法。第八类规定的是其他职责，前七类执行的是涉及城市管理各行政主管部门和地方政府制定的法律、法规、规章、规定，甚至条例的部分条文，法律刚性明显不足。没有独立的成文法，借法执法给人明显拼凑法律条文嫌疑，要开展就必须与相关部门协调，协调任务非常多，执法难度非常大，导致执法机构始终处于非正规军尴尬地位，群众不理解、执法部门法律地位不明确，也直接导致执法机关在执行法律时腰不硬，体不壮，权威不足，这是导致冲突屡发的主要原因。

（2）赋予了地方政府扩权空间

集中行使行政处罚权的具体职责第八类为“履行省、市人民政府规定的其他职责”，到了基层自然而然就变成了“履行省、市、区（县）人民政府规定的其他职责”。这就使得地方政府在实施过程中具有无限权利，也导致了“城管是个筐，啥都往里装”，治安维稳、拆迁拆违、突击整治、消防计生、防空医疗、国土文化，城管成了地方政府的“万精油”，城管局成了地方政府的“不管局”，管的太多，管的太乱，导致执法矛盾集中，直接影响城管形象。

（3）执法相对人、物分离难操作

《中华人民共和国行政处罚法》为了遏制侵害当事人人身权利行为的发生，特别在第十六条做出明确规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

在日常执法活动中，一些工作细碎繁琐，劝解、暂扣、收缴违规占道都有可能发生小规模、个别的冲突。一旦公安力量跟不上，不能将小冲突、个别冲突控制在可控范围内，极易酿成、发展成大冲突、群体冲突。地方由于警备力量的限制，决定警察不可能全程参与城管日常监管，这是其一;即使有争执，达不到出警标准，一般警察也不会随意出警，而达到出警标准，往往就已经在某种程度上处于不可控边缘，这是其二。这样使得城管的管理往往处于被动。为规避风险，一些地方探索在城管内部设警务室或聘任临近退休警务人员参与日常管理工作，有的地方则将城管直接划归公安系统管理，都试图在人、物统一上探索一条行得通、便于执行的路径。

2.部门衔接不畅

行政处罚权集中的目的是为了杜绝“九龙治水、各自为政”的情况。经过近几年实践证实，也的确在一定程度上发挥了较大作用。但由于城市管理涉及部门多、行业广，往往存在一些部门有心无力或有力无心配合的问题。

3.市民素质有待提高

之所以选择襄州区作为样本，主要是因为我们分析后认为目前襄州的问题就是今后城镇化进程中许多中小城镇所要经历和面对的问题。襄州区在2005年以前，中心城区城镇人口不到5万，经过近十年的两改两迁、城市扩张，目前城镇人口达到25万。农民进城，村民变居民，村落变社区;单门独户、单家独院到成群上楼，从生活习惯、卫生习惯、消费习惯到出行习惯等衣食住行各个方面，都需要一个逐步转变、逐步适应的过程。这个过程对年轻人来说相对容易，对一些中老年人不啻脱胎换骨。一些因拆致富、因拆变换身份的居民感到生活十分迷茫，开门店怕累，做生意不会，整日无所事事，浑浑噩噩，失去了劳动动力。一些地方出现了因拆而富、因富而骄、因富而赌、因赌而贫的恶性事件。城市文明意识、市民意识，一时半会还无从谈起。

4.社会舆论倾向不公

“工商管的是富人，公安管的是犯人，城管管的是穷人。”城管执法对象大多是群众眼中的弱势群体，他们从事的活动又往往与周边百姓生活息息相关，极易造成群众对城管执法不理解不支持。举个很简单的例子，如果在街上设置一个垃圾容器，大家都希望安放以便垃圾清理，但谁也不希望放在自家门前，怕污染了自己的居住环境。对小摊小贩也是这个心理，居住在摊点周边的群众嫌有妨碍，周边群众图方便。遇到取缔，消费居民往往起哄阻挠，而没有以现代公民应有的公益观念、环保观念和法制观念去看待。另外，一些媒体出于炒作需要，对城管正当执法过程中发生的摩擦和冲突，不核实，断章取义，肆意歪曲，导致执法环境更加恶劣，引起公众强烈不满。

5.队伍建设问题也不少

方法简单、作风粗暴、语言暴力、群众利益面前麻木不仁等问题都或多或少存在。当前热议重点集中在协管身上，应该说也有一定的道理。许多地方的正式在编人员由于身份限制，每年都要进行法律法规培训，往往更加注重自身形象。而协管人员由于流动性大、岗前培训不到位，法律意识淡薄，极易造成与群众的冲突。

四、解决城市管理综合执法问题对策

1.制定一部城管综合执法成文法

法律问题不解决，行政强制权不到位，城管工作困局就不易破解。需要制定一部成文法，从根本上解决城管法律地位问题。

（1）明确机构设置配套，统一机构设置名称。在部、省厅内增设一个专门机构，用于领导、指导、引导、监督地方依法行政。

（2）明确执法内容，能细化的要细化到位，杜绝执法的随意性。

（3）对相关部门执行的法律同步修订，将已划转给城管部门执行的法律、条例从现有的部门成文法中直接转出，杜绝相互推诿、扯皮现象。

2.加强城市文化建设，提高市民素质

新兴的城市往往呈现出规划起点高，基础建设条件好，但文化底蕴不足的特点。襄阳市提出“千古帝乡，智慧襄阳”，打的是东汉光武帝和三国诸葛文化品牌，襄州区打造的是孟浩然品牌，准备在中心城区兴建浩然广场，修建浩然文化长廊。城市文化建设对提高市民文明素质具有极强的引领作用，因此要充分挖掘城市文化内涵，增强市民文化自豪感;充分发挥社区宣传作用，在社区、小区进行强有力文化、文明宣传;以文化城市建设为载体，加强文明教育，提高市民道德水平。

3.转变管理思路，创新管理方式

（1）变管理后置为审批前置。凡是涉及中心城区规划建设的，都应有城管部门的前期参与;与市民生活息息相关的执照审批也应先征求意见，这样变管为审，可以减少矛盾的发生。

（2）变管理城市为经营城市。变全能政府为有限政府，可以用经济经营手段解决的问题一律交市场解决，变以钱养人为以钱养事。政府不再包打天下，用经济杠杆撬动城市管理，将园林绿化、市政保养维护、城市环卫清扫、保洁、农贸市场建设管理、小区维护管理等类似公共管理推向市场，交给有能力、有资质企业进行管理，政府只负责考核及结果应用。

（3）加大数字化城管建设力度。运用现代科学技术建立数字化管理模式，将城管管理对象、管理过程、管理监控手段、管理绩效评估全部纳入数字化管理，提高管理效率，消除城管事件主体缺位问题，实现城市管理精确、敏捷、高效和全时段、全方位覆盖。

4.加强队伍建设，改进工作作风

（1）要加强岗前培训。要建立和完善岗间培训体系，做到不培训不上岗，培训不过关不上岗，协管人员必须具备一定的法律基础知识后持证上岗。

（2）加强文明执法教育。襄阳市提出“百姓城管”，即来自百姓，吃百姓饭，做百姓希望做的工作，必须倾听百姓呼声，按照百姓要求，维护百姓利益。其他地方也都制定了相应的文明执法规范，但关键在落实。只有不断加强教育，增强执法人员的文明意识、执法为民意识和勤政廉政意识，加強法纪约束，才能使执法人员真正具备文明执法意识，做到执法以公，执法为公。

（3）完善社会监督体系。将一切执法活动置于全社会监督之下，经得起人民和历史检验。要加强外部监督，完善监督体系，主动接受来自社会各方面考评。坚持正确舆论引导，对于群众反映的问题要做到立行立改，自觉接受来自社会方方面面的监督，有的放矢，改进工作方法，改进队伍形象。

（责任编辑：赵静）