公路工程质量监督管理

成邑　罗小清

公路工程施工质量是整个公路工程施工建设过程中的重中之重，施工质量的优劣关系到公路投资的收益，公路通行的安全、社会的安定等很多方面，特别是在当前国家加大交通基础实施建设的新形式下，加强公路工程施工质量监督管理工作有着极其重要的意义。

1、工程质量监督的特点

质量监督是指质量监督机构在公路建设项目施工的过程中，对相关责任主体的质量管理行为、施工工艺以及工程实体质量情况进行的抽查活动。目的是评价施工质量状况以及参建单位的工作质量状况；及时发现纠正和处理施工过程中存在的质量管理问题及质量缺陷；为质量鉴定积累部分数据。监督检查实行项目监督人负责制度。监督人须廉洁奉公，自觉遵守各项廉政规定，坚持科学、公正的工作原则，保证监督检查结果的真实、准确性。监督人对检查文件及记录署名负责，监督组负责人对检查的综合结果署名负责。同时要求监督人员需具备足够的专业知识和工程实践经验。

监督检查的内容包括质量管理行为、施工工艺、工程实体质量三个方面。重点是检查质量管理的薄弱环节，涉及施工质量、安全和耐久等重要指標以及防治质量通病的情况。监督检查分为综合检查、专项检查和巡视检查三种方式。

2、工程质量监督存在的问题

2.1质监机构定位不准确

首先，质监机构权限与责任不对等。质监机构在政府委托范围内对各参建单位的工程实体质量、施工工艺及质量管理行为进行监督，并负有质量监督责任。但质监机构在政府委托的权限范围内，往往一方面对一些影响工程施工质量的因素无权监管，如勘察设计质量；另一方面与政府相关职能部门权限重复，质量监督职能重叠，从而造成资源浪费、职责不清。 其次，基于质监资金的不足制约了质监机构的生存空间。自 2009 年国务院取消“质量监督费”以来，质监机构费用主要来源于财政拨款，而财政拨款的费用偏少，无法满足开展工程质量监督工作的基本需求，因此从根本上压缩了质监机构的运营空间，无法保证质量监督工作正常运转。在这种情况下，质监机构通常采用其他办法来收取费用或者通过上级主管部门拨款来解决相关问题，这样也就很容易产生执法腐败、经费来源不明等现象，影响质量监督工作的公正、公平进行。

第三，质量监督与质量检测混编。目前我国公路工程质量检测机构有的设立在质监机构中，而有的是质监机构的下属单位，通过检测费用来填补质监机构正常运转费用；部分省质监机构甚至出现质量监督人员与检测人员混编，出现一套人马、两个职能部门的情况，造成了质量检测领域部分监督工作人员既是监督者，又是被监督者，容易产生违背市场经济法则、滋生行政腐败等现象，造成质量检测市场管理混乱与垄断，质量监督与质量检测界限模糊，不利于政府质量监督工作有效、权威地开展。

2.2质监机构的职能不统一

全国各省的质监机构受委托的权限范围并不统一。部分省级质监机构对施工企业资质、监理单位和人员的资质和资格有直接审批权利，而部分省份则由上级交通行政主管部门进行审批，质监机构只进行初审。另外在施工与监理单位招投标、设计文件审查等方面一些省级质监机构具有话语权，具备监督管理职能。政府质量监督始终贯穿于工程项目招投标、施工设计审查、施工过程、竣工验收等全过程，质监机构如不明确和统一其质量监督范围，其职责与权限就会模糊不清。

2.3质量鉴定制度不合理

高速公路建设质量监督控制包括施工许可、设计文件审查、市场准入制度及质量等级鉴定制度等。其中施工许可、设计文件审查、市场准入制度等是事前质量监督，主要起到预防控制的作用；质量鉴定制度是事后质量监督，对工程成品质量起到评定作用。质量鉴定是质监机构对施工中的工程质量进行分部核定和单位工程最终核定后出具的等级证明文件。由于质量鉴定评分权重较大，对工程最终评定结果起到了主要作用，因此质监机构承担了主要的质量鉴定责任，而这应该主要由建设单位来承担的。当前的质量鉴定制度不利于政府质量监督这一行政执法工作的开展。

3、加强公路工程质量监督的有效措施

3.1明确工程质量监督机构的地位

监督机构承担着政府对建设工程的质量的监督职能，执行的职责是行政执法的性质，监督机构应定位于准行政机构，应参照公务员管理，只有将质量监督机构改革为全额拨款机构，纳入参照公务员管理的序列，才能真正履行建设工程质量监督的职责，才能真正理顺政府对工程质量监督管理的关系，才能真正做到影响到工程执法的公正、公平、公开，保证政府执法的威慑力，保证建设工程质量，在明确了监督机构的法律地位后，加紧对监督机构进行改革，使之能更好的开展工作。

3.2建立集体监督机制，实现监督的公平公正与准确性

针对公路工程质量监督机构单位角色和服务职能的转变，应积极探索新的管理理念和思路，深化改革工程质量监督机构，健全执法监督安全运行机制，建立工程质量管理与监督的新模式。

深化工程质量监督机构改革，提高工程质量监督力度的重要手段是加强监督执法。应改变现有的监督方法，建立集体监督机制，一个专业配备两名以上监督人员，并规定要持证上岗。在日常工程质量监督和调查违法行为过程中，推行“一人为私，两人为公”的执法理念。同时规定不同级别的监督文书分别由各科室的监督人员、科长以及站领导按权限范围签发，保证执法检查和处罚的严肃性和公正性。

3.3提高监督执法的透明度

加大宣传力度，充分发挥社会舆论的监督作用，不断扩大监督工作的覆盖面。质量监督工作在工程管理中起着决定性作用，质量监督工作者首要的问题是如何做好质量监督管理，完善质量监督体系，堵塞漏洞，真正行使政府监督职能的问题。每一位质量监督工作者都应以高度的责任感和使命感投入到公路工程质量监督工作中。

加大执法监督力度，解决“有法不依、违法不究、只检查不处罚”的问题。加强廉政建设，实行廉政合同制度，建立约束机制，防止工程建设中的腐败现象的发生以及违法违纪行为。

4、结语

公路工程建设过程中质量监督是一项复杂的系统工程，必须在工期合理、市场健全的基础上实施有效、宏观监督，其中质监机构重新定位、建立完善的市场、落实质量责任是关键，而不是进行微观具体的监督，充分发挥市场在公路建设中资源配置作用，实行政企分开，才能够使监督起到有效的作用。政府部门通过整合质量监督资源，赋予质监机构更合理、系统的权限，便于质量监督工作开展；质监机构在依据完善的法规体系基础上，通过培育规范的建设市场、建立激励和惩罚机制及市场信用体系、真正落实工程质量责任制度等一系列措施来实现全过程无缝隙宏观监督，保证工程质量的稳定。