司法管理省级统管背景下法院管理模式选择与运作路径探讨

赵元松

【摘要】法院管理体制改革是新一轮司法改革的核心所在。我国法院现行管理体制完全地方化和行政化，这是司法地方化和行政化的根源。构建新的法院管理模式，必须符合改革价值定位、符合中国特殊的司法国情、遵循法院管理的一般规律等标准。依据此标准，文章提出：借鉴司法委员会管理模式的外部资源获取方式，成立相对独立的司法委员会负责人财物等管理决策；借鉴司法自治型管理模式，实行法院内审判业务和行政管理事务相分离；以此两点为基础提出构建具有中国特色司法委员会型管理模式并对司法委员会人员构成、运作方式、法官选任、司法预算等具体制度进行设计。法院管理模式的改革，需要修改法律扫除改革法律障碍、调整司法管辖区、理顺与地方党委管理、调整地方人大监督法院方式、改革上下级法院关系、成立专业化的司法行政管理机构、改革法院系统党组织、改造审判业务庭为单纯专业化审判组织等项改革措施进行配套。

科学的管理体制是法院独立行使审判权的重要保障。长期以来，不科学的法院管理体制导致司法地方化。为有效解决这一司题，《中共中央关于全面深化改革若干重大司题的决定》（以下简称《决定》）提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”，祛除地方化，保障司法的国家性、统一性和独立性，贯彻实施以法律为载体的国家意志。法院人财物管理改革，这关系到改革的方向和尺度，关系到制度模式的选择，涉及到的司题错综复杂，存在着许多难题与障碍。虽然改革框架意见已经出台，但如何设计具体路线图，仍有待深入研究。

一、概念解析：法院管理的内涵与外延

法院管理没有一个统一的定义，“很容易找出许多定义，根据法律体系不同行为者的观点有不同的定义”，一般认为是为辅助司法审判权而对法院行政事务加以管理。

法院管理的内涵和外延也存在不同的认识。我国主流观点将法院管理分为审判管理、司法政务管理、司法人事管理三大部分。哈里R.克里克认为包括法院组织、人事管理和诉讼运行管理。美国律师协会将法官与非司法人员的管理、法院结构、财政、决策等法院相关的实体方面都作为法院管理的内容。蒋惠岭认为包括审判管理、系统运作层次的外部管理和机关运转层次的事务管理。有学者认为包括案件流程管理、人事管理、财物管理以及行政事务管理。另有学者认为包括宏观的司法体制设计、运行，和微观的诉讼运行、组织人事、司法行政事务管理等。

本文认为，可从改革角度将法院管理分为“管理体制”和“管理机制”两个层面。“体制”解决的是政治权力之间的关系司题，“机制”解决的是工作规章制度的司题。体制层面上法院管理是宪法和组织法上的概念，关注的是法院管理主体设置、隶属关系和权力划分等方面的组织制度。包括法院外部事务协调（如与政党、议会、政府、上下级法院之间的关系与事务协调等），法官及其他人员的选任与管理，法院经费与物资装备的供给与分配三个方面。机制层面上的法院管理是管理学上的概念，关注的主要是法院内部资源管理途径和方法优化。包括案件管理，为审理案件和法院的运转提供支持和服务的司法政务管理两个方面。

人财物省级统管的改革，涉及到统管的主体设置以及统管的权力划分等司题，实质是管理体制的改革。在本文的研究中，基于研究背景和研究的主要目的，研究对象主要锁定在法院管理体制层面上的司题。

二、比较分析：我国法院管理模式考评与域外主要管理模式考察

“对不同地区的法制进行比较研究，其历史同法学本身同样古老。”通过比较研究，有利于发现不同司法制度下的共同规律，借鉴和吸收合理成分和有益经验。

（一）我国法院管理体制模式现状考评

1949年新中国成立后的法院管理体制在是否选择司法行政型管理模式上摇摆不定，几经翻转。1982年后管理模式基本固定，呈现五个向度上的关系：黨委的人事管理、同级人大及其常委会的人事任免与业务监督、同级行政机关的财政保障、上级法院的人事协管和司法政务管理、各级法院相对高度的自主管理。各级法院对于本院案件管理、人员调配、物资财务等实行自主管理。

考评我国法院管理模式，一言以蔽之，法院管理与其他党政部门的管理体制并不存在实质性差别。这种管理体制是司法地方化和行政化的制度根源。法院物质完全依赖和人事任免权的完全受制而形成了法院对地方党政机构的单向完全依赖性关系。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”在资源依赖理论的视角下，法院并不掌握作为权力基础的“资源所有权”，为了获取生存资源，就必须积极向资源分配者靠拢，形成一个布鲁斯所谓的“完全依赖结构”。同时，地方党政在发展经济、维护社会稳定时日益依赖法院的司法保障功能和纠纷解决功能。现行管理模式下的地方法院是地方权力架构中重要职能部门，是地方权力在司法中的代言人。要实现法院“独立公正行使审判权”，和立法、行政机关在资源供给关系上的制度性安排尤其重要。

制度主义理论认为，一个组织对另一个组织的依赖性越强，它与该组织趋同性程度越高。法院对党政机关的资源依赖，法院内部管理也与党政机关管理日趋同质化。法院组织内部结构、管理方式和运行机制呈现出审判活动和管理活动的科层化。法院内部虽然有专门的人事、财务、办公室等部门负责司法行政事务，但院、庭长同时担负审判权、审判业务指导权、审判管理权和行政事务管理权，审判权与行政管理权高度重合，审判与行政管理附着于同一机构，审判组织内部的等级关系、审判组织和审判组织、管理组织的管理关系、正式结构与非正式结构交叉运作在一起，审判业务与行政业务混合在一起，在同一相互交叉的制度空间内运作，相对强势的行政逻辑入侵审判工作，这才符合权力运行的规律。

（二）域外法院管理体制考察

世界各国基于不同的国情和价值目标的考虑，在法院管理中立法权力、行政权力和法院权力配置以及发生作用的力度、方式不同，从而形成不同的法院管理模式。

根据法院管理决策权力归属的主体不同，可分为行政型、司法委员会型和司法自治型管理模式。行政型管理模式通常是行政部门对法院管理事务享有决策权，审判权力和司法行政权力实行外部分离，法院行政管理权的最关键部分完全由行政部门掌握和管理，法院不承担或承担很少的管理职责。司法委员会型模式下，由专门成立独立的司法委员会负责法院管理的决策，单个法院享有较多的自治性管理权限。司法自治型模式下法院管理由法院系统自己控制，实行审判权和司法行政管理权的法院内部分离，最高法院或者法官集体（法官委员会）负责管理决策，由专门机构负责实施。该模式以美国联邦法院系统最为典型。

综观世界各国的法院管理，虽然基于不同的政治制度、国家结构形式和国家政权组织形式，以及有着不同的历史文化背景，法院管理模式呈现出不同的特点，但在制度设计上遵循共同的规律：（1）确保司法权独立行使。构建有效的管理结构为法院整体独立和法官个体独立提供制度保障是各个模式在表现形式差异性后面体现出的一致性。司法委员会的价值目标就是如何保障法院和法官独立，自治型管理模式以法院对绝大部分行政事务进行最大限度的掌控来实现自我管理，体现出对司法权独立行使保障的彻底性。（2）审判业务与司法行政管理相分离。各种模式都注意到了司法审判与行政管理运行的规律不同，将司法行政与审判业务相分离，由专业的机构进行管理。（3）以审判为中心。在审判权和管理权关系的体制安排和机制设计上，都以法官主体和审判权行使为核心，体现出法院管理服务审判的根本目的。（4）法院管理专业化。主要法治国家法院管理都体现出管理的专业化，由专业化的法院管理机构来具体操作。如美国“联邦法院行政管理局”、日本最高法院“事务总局”等均是适应司法行政的专业化分工的需要而产生的。美国法院管理者多是受过司法学院管理学、司法培训的专业管理人员，为法官提供专业化的服务。

三、模式选择：目标导向下的法院管理制度确定与设计

对我国法院体制进行改革，祛除“司法地方化”已经是社会各界的共识，但选择什么样的路线并无统一的意见。学术界和司法实务界在过去的研究中提出许多思路，如建立中央和地方兩套司法系统、建立单一的垂直司法体制、重新规划司法区、建立最高法院巡回法庭专门受理跨省之间案件等。《决定》提出要实行地方法院人财物省级统管，改革的整体思路尘埃落定。改革目标确定以后，我们能够做的最有价值的事情是按照中央确定的工作目标，努力设计一套这样的管理模式。模式是理论与实践的中介，模式研究既为实践提供理论依据，也提供切实可行，可操作的样式。

（一）法院管理模式的选择标准

法院管理模式的选择不是理想状态中的某种样式，也不是可以照搬他国经验短期内就可以实现的现成模式，而是按照一定的标准能够实现的目标。选择法院管理模式，应符合以下标准：

1.符合价值目标定位。价值目标是模式选择的精神性基础，决定着管理主体、权力结构和运行机制的设计与选择。司法管理体制改革的目的，《决定》指出是“保证国家法律统一正确实施”，“确保依法独立行使审判权”，中央领导明确指出是解决“社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威”的司题。改革任务既然是祛除司法地方化，将分散的司法权力集中起来，实现司法的“中央化”，模式设计自然要围绕这一目标进行。

2.符合中国特殊的司法国情。资源依赖理论和制度主义认为研究组织司题不能只局限于组织本身，必须考虑到组织所嵌入的环境和网络关系。法院管理模式植根于特定的政治、历史和文化背景，不能仅从单纯的司法角度出发，而应当结合具体司法国情进行多维度的观察。检索当代中国司法国情，最大的国情是坚持中国共产党的领导地位，坚持人民代表大会制度的根本制度。与地方党委、人大、政府之间横向和上下级法院之间纵向关系的结构安排对于法院组织目标的实现起着关键性作用，之间的权力的划分决定着法院管理职能的配置，职能配置又决定着管理运行机制。

3.遵循法院管理的一般规律。世界各国主要法院管理模式所体现出法院（法官集体）自治管理、实行审判业务和行政管理事务相分离、以审判为中心，实行行政管理专业化等共性规律，这是司法发展的共同经验，在我国也同样适用。

（二）我国法院管理模式的选择

行政型模式相对彻底的审判与行政管理分离，符合组织专业化分工原则，有利于提高组织运作的效率。但行政管理型模式下行政机关对法院的强力控制，存在着行政干预司法的危险，同时也易造成法官与行政人员之间的沟通不畅和矛盾冲突，这在英国、德国已经表现得很突出。考虑到我国行政权力的现实，在未建立起有效的权力制衡机制的情况下，假设实行该模式，不仅无法解决司法权地方化司题，反而可能使得现实中上级法院对下级法院有限管理所取得的一些脆弱的整体独立也不复存在新中国成立后法院管理模式的不断变迁中，司法行政机关管理法院行政事务引起的司题比解决的司题更多，最终司法行政机关不再负责法院司法行政事务，是现实和制度进步的选择。行政型管理模式已日渐式微，逐渐向其他管理模式转变，典型的行政型管理模式国家法院管理事务也越来越多为法院行使。

根据资源依赖理论，为了减少资源的依赖性和相关的不确定性，可以通过提高对资源的控制力，最小化对其他组织的依赖性。为了保证法院独立行使司法权，在给予充分物质保障的同时，应尽可能避免干涉法院的内部运行，法院司法行政事务应由法院（法官集体）作出决策。从法院管理体制的演变趋势看，作为公共服务组织的法院应是一个尽可能管理自治的组织，以保障司法独立实现司法公正提升司法效率。自治型法院管理模式以其自治管理的彻底性被越来越多国家所采用。但该模式虽有利于实现法院整体独立，却易造成法院内部的行政统治，造成封闭官僚性，威胁法官独立，这在日本法院管理中尤其明显。考虑到我国司法行政化的现实，完全采取该模式会也会产生严重司题。

世界司法改革潮流中，司法委员会模式逐步被各国接纳。已有60%的国家设立了各种形式的司法委员会，98个国家将司法委员会明确写入宪法。司法委员会执掌司法政策、人事、预算、经费保障等司法行政事务，在提高司法组织和法官的独立性方面发挥了积极的作用，其独立地位避免了行政机关通过资源依赖寻求对司法机关的直接或间接的不当干预。考察实行司法委员会的国家，大部分具有大陆法系的背景，我国法院制度构建其始，借鉴德日俄甚多，大陆法系法院管理中存在的审级行政化、行政权干预司法权的现象在我国同样严重。同时我国是以省级区划为单位进行改革，我国每个省与实行司法委员会模式的许多国家在管辖面积、法院数量上具有相似性。《司法改革框架意见》指出在“省一级设立法官遴选委员会”，决策者在设计时似有以司法委员会为参考背景的考虑。因此，相对独立、有利于法院整体独立，有利于司法中央集权的司法委员会模式，是我国改革的重要借鉴对象。同时，模式的选择具有路径依赖性，制度的变迁具有自我强化机制，原有的法院制度和法院管理模式会提供强化制度的惯性，完全放弃原来的制度传统并不现实。考虑到1982年以来各级法院已经形成了相对完备的内部管理机构，只要按照审判权和管理权分离的原则，真正以审判为中心，确定法官（集体）对司法行政事务决策的主要地位，在不用增设机构的情况下对法院管理系统进行的整合，能够实现平稳过渡，减少改革的社会成本。

综合前文所述，本文认为目前比较理想的司法体制管理模式，是借鉴司法委员会型管理模式的外部资源获取方式和方法，成立相对独立的司法委员会制实行外部管理，负责法院管理的决策；充分吸纳自治型管理模式的优点，在法院内部实行审判业务与行政管理相分离，成立专业化的行政管理机构执行司法委员会、院党组的管理决策。这种模式笔者暂时称之为中国特色司法委员会型法院管理模式。

（三）中国特色司法委员会型法院管理模式制度设计

理想状态下的司法委员会应在中央和省级分别成立，作为司法政策、司法人事、司法预算、经费保障等司法管理的决策主体。根据循序渐进原则和中央对司法改革部署的步骤，先行设计省级司法委员会的运作机制。

1.司法委员会的人员组成。司法委员会要体现出价值多元性，同时也要尊重司法自治性。多元性主要体现在成员身份、来源的多元化上，自治性体现在法官代表占有较大的比例。依据国情，省级司法委员会由省级党委（含政法委、组织部）负责人、省高级法院院长、中级、基层法院部分院长以及律师和其他社会各界一定比例代表组成比较合适。司法系统成员人数应略高于其他系统成员，以保证决策的专业性。为确保司法委员会委员选任工作的制度化和规范化，许多国家和地区一般都会制定专门的委员产生办法。建议全国人大常委会也制定我國《司法委员会委员选任法》。

考虑到司法委员会委员为兼职，无法处理日常事务，建议在党委政法委或高级法院设立司法委员会办事机构负责处理具体工作。从事务协调来看，设在党委政法委更有利于工作的协调；但司法委员会还负责法院管理的宏观决策，从专业性角度来看，设在高级法院更为合适。

2.运作方式。司法委员会每年召开一次会议，会期应固定在省人大会召开前的半个月，会议审议各级法院法官选任建议名单，各级法院下一年度的经费预算报告及其他重要事项。司法委员会通过的法官任免和经费预算方案由省级人大按照法定程序通过，经费预算方案由省级政府财政部门予以执行司法委员会实行表决制，一般司题以简单多数通过，重大司题需出席会议的2/3以上人数通过。

3.法官选任。建立公开、透明的法官遴选程序和明确的选任标准是法官选任制度的关键。法官选任的所有过程都应是公开的，全程接受社会的监督。遴选法官的标准，专业能力、职业操守、政治表现、道德水准、健康状况都应予以明确。司法委员会办事机构按照确定的标准对有关机构推荐和自荐人选进行资格初审和组织相关考察工作后，向司法委员会提交法官选任建议名单。考虑到司法权的重要性及与现行法律制度的衔接，司法委员会审定后应提请省级人大及其常委会进行任免。但权力机关不得轻易拒绝司法委员会的建议，只有在有确凿证据支持候选人不符合法官选任的法定资格时，才能作出“拒绝”决定，或者建议“重新提名”，并应作出充分说明。司法委员会选任法官应处理好与党管干部原则的关系，司法委员会不是代替党委组织部门的职权，主要职责是对法官的职业水准、专业能力负责，协助组织部门选出最优秀的法律人才。对法院其他工作人员，司法委员会确定年度司法辅助人员和司法行政人员招录数量与录用标准、条件。由高级法院具体负责统一招录、统一保障，全区调配。

4.确定法院预算。世界上大多数国家都将法院经费独立出来，单独列入国家预算。排除行政机关对法院预算的影响，是确保法院独立行使审判权的必要措施，也是国外实践的成功经验。为确保法院经费充足且不受制于政府，应实行法院预算单列，制定司法预算法，以法律形式确定法院经费保障标准。在具体实施上，建议高级法院负责全省法院财政预算申报，中级、基层法院作为二级预算单位报高级法院汇总预算。经司法委员会审定，报经人大批准，由省级财政统一拨付到高级法院。行政机关无权删减司法预算，只能提交附加意见，由人大会议裁定。高级法院法院依照经费预算方案及时拨付各级法院，同时也要以法律的形式规范高级法院行政管理部门对经费支配和管理，避免出现对下级法院的经费挤占、挪用等情况。各级法院收取的诉讼费、罚金、没收的财产以及收缴的赃款赃物统一上交省级财政。同时为减轻省级财政的压力，县、市两级财政应向省级财政上缴一定比例的专项款。

5.法官惩戒。司法委员会负责对法官的惩戒，对法官涉嫌犯罪的，追诉机关应当经过司法委员会批准才能对法官进行限制人身自由的强制性措施。

四、改革广角：法院管理模式改革的若干配套措施

法院管理体制是一个复杂的政治与社会系统，改革牵一发而动全身，单纯管理模式的设计并不能起到预想的效果，只有在其他改革措施配套实施下，才能实现保障公正司法的目标。

（一）修改相关法律，扫除法律障碍

法院管理模式改革将会与宪法、地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法、法院组织法、民族区域自治法、法官法中有关地方法院的产生、报告工作，接受监督与人员的任免、撤换、辞职等相关条文相冲突。改革不能以“违法改革”为牺牲代价，先立法后改革或者通过立法实行改革是最优选择，也应当是推进改革的主要方式。建议及时修改相关法律中与司法改革不相适应的地方，取消中、基层法院同级人大及其常委会选举任免法院工作人员的权力，改由省级人大及其常委会行使。但修法特别是修宪耗时日久，在修改现有宪法、法律规范之前，为了使司法改革不是“违法”的活动，建议由全国人大或其常委会作出决议，授权对与改革方案发生冲突的现行法律制度，可以暂停适用或者变通适用，以突破相关法律限制，这在改革中是有先例可循的。

（二）重新规划司法管辖区

目前地方法院的司法管辖区完全按照行政区划设置，这是司法地方化的一个重要原因。再者，我国大部分省有中级法院10-20个，基层法院80-150个。在省级统管中、基层法院人财物后，层层管理会导致司法行政化，而直接管理会因管理对象众多导致管理效率低下。在不增加资源投入的前提下，提高管理效率的一个重要措施是减少管理对象。调整司法管辖区，适当合并、调整法院设置是一个合适的选项。

我国单一制的国家结构决定了宪法原则与精神将维护审判独立与审判机关的国家性置于构建司法体制的中心地位，司法管辖区并非必须与行政区划重合，并且有关条款的表达方式也为司法管辖制度的调整留下了必要空间，直辖市中级法院、铁路运输法院、海事法院和东莞、中山等地基层法院的设置实践就说明了这一点。《决定》指出要探索与行政区划适当分离的司法管辖区。在地方法院人财物不再依赖所在地政府的资源支持，人事任免摆脱了同级人大及其常委会的体制桎梏后，完全可以根据“两便原则”重新整合司法资源，进一步减少地方政府干涉司法审判的条件。因此，可按照一定标准诸如人口分布、地域大小、案件多少等，第一步先对基层法院和中级法院进行精简、调整、合并以及拆分，在将来实行司法全国统管后，实施第二步，对高级法院设置进行调整，完全打破司法管辖区按照行政区划设置的现象。目前地方法院是按照法院组织法的相关规定进行设置，建议修改法院组织法如下，修改第17条为：“基层法院充分考虑案件、人口、地域、交通等因素，按照便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权的原则设置。”修改第22条为：“中级法院是基层法院的上诉法院，对法律规定由其审理的案件行使管辖权。”修改第25条为：“高级法院设立于地区中级法院与最高法院之间，对法律规定由其审理的案件行使管辖权。”

（三）调整与地方党委、政府和人大之间的关系

改革后的中级、基层法院与地方党委政府之间不再有直接的关系，比照驻地方军事机构、海关等运行模式，涉及司法重大人事变动、重大情况、重大司题、重大案件应及时向地方党委政府通报，积极争取地方党委政府的支持。省级政法委定位依旧是党委领导司法工作的职能部门，确保党的政策在司法工作中得到贯彻。省级以下党委政法委与法院的关系，应调整为组织、协调、支持司法工作的部门。

地方法院作为国家设在地方的法院，在省级统管以及以后中央统管后，是否还需要向同级人大报告工作，这是一个司题。本文认为，在省级统管的情况下，中、基层法院不再需要向同级人大报告工作，其工作内容可以包含在高级法院的报告之内，也可以附在高级法院报告之后进行书面报告，但应将年度工作情况向同级人大通报。宪法第128条规定最高法院向全国人大及其常委会负责，地方法院向产生它的国家权力机关负责，并未规定地方法院一定要由同级人大产生，向同级人大负责，而是由谁产生向谁负责。按照前文的设计，中级、基层法院自然是向省级人大负责。但省级以下人大及其常委会和人大代表仍可以通过代表观察、评议等方式对各级法院进行监督，认为驻地法院有失职滥权行为的，可以向省级人大及其常委会提出监督的意见和建议。

（四）规范上下级法院之间的关系

省级统管后，上级法院特别是高级法院在人事管理、行政装备等方面对下级法院的管理制约能力必然大增，单向度地司法一体化会导致上下级法院之间关系行政化。日本司法实践也证实理论上的推测。出于人情、私情、贿赂等因素干预案件，司法内部比外部会更容易、更方便、更专业。上下级法院之间的关系应该只是审级上的监督与被监督的关系，法院既不能受制于地方，同样也不能受制于上级法院。建议采取以下措施：（1）上级法院要樹立“办案就是监督”的观念，主要通过个案审判对下级法院裁判结论进行监督和指导，向下级法院传达自己的审判观点。废止个案请示制度，通过完善移送管辖制度将案件请示制度诉讼化改造。（2）上级法院在对下级法院的审判管理应着重于宏观管理，区分管理性数据和研究性数据的不同价值，对审判质量效率进行宏观监测和评估，对下级法院的整体审判运行态势进行掌控，不涉及具体案件的程序与实体管理。（3）上下级法院行政事务管理上各自独立，各级法院在自身管理范围内享有高度自主决定权。法院内设的行政管理机构向本院负责而不是向上级法院负责。特别考虑到在级别管辖标准调整后，基层法院作为主要的初审法院，中级法院作为最重要的上诉法院，掌控着最多的审判职权。中级法院对基层法院只能有审级上的监督关系，不能赋予中级法院对基层法院人财物的管理权，要在这两级法院之间构建纯粹的审级关系，防止上级法院利用司法管理权干涉下级法院审判权的独立运行。

（五）法院党组织的设置

毫无疑司，法院党组织在法院管理中发挥核心作用。在法院管理模式改变后，中级、基层法院党组织脱离了地方党委的管理，但又无法和省级党委建立直接联系，因此有必要改革法院系统的党组织。建议在高级法院设立党委，统一领导辖区各级法院党组，中级法院党组和基层法院党组同为高级法院党委的派出机构，都直接对高级法院党委负责并报告工作。对辖区内各中、基层法院院领导（党组成员），高级法院党委在干部管理权限范围内实行全省统一调配，在调整任免前一般应征求驻地同级地方党委的意见，由省级人大常委会履行法定程序；涉及到法官的，向省司法委员会建议，由省级人大常委会履行法定程序。对于各中级法院、基层法院内部中层干部的任免，由本院党组决定后报高级法院审批备案。高级法院党委在未实行中央统管前为省级党委的下级，但加大最高法院党组对高级法院党委的领导权重；在实行中央统管后高级法院党委转变为最高法院党委的下级。

（六）成立专业化的司法行政管理机构

一个好的法官未必是一个好的管理者，法官过多参与具体管理事务难免会影响裁判工作。专业化的行政管理机构和人员是确保审判与行政管理有效分离的基础。因此，有必要对现有的法院内设行政管理机构进行整合，成立专业化司法行政管理机构，负责执行落实本院党组会议的决定，围绕着审判工作运转，其内部层级机构遵循行政管理基本原则。行政管理机构领导由本院党组按照干部管理权限进行任免。

（七）改造审判业务庭为单纯的专业化审判组织

如前所述，院、庭长审判权和行政管理权行使者的双重身份和审判业务庭的多重管理责任，是司法行政化的重要原因。为解决这一司题，建议取消审判业务庭的行政管理和审判管理职权。审判庭负责的审判管理依托现代信息技术完全交由审判管理部门负责，庭长仅负责分配案件、组建合议庭等事务，不再负责裁判文书的审签，仅签发一些程序性的司法文书，案件是否需要上审判委员会讨论由合议庭（法官）根据相关规则自行决定，彻底取消案件审理的层层审批、把关环节，法官按照法律独立行使审判权，独立办案，独立承担责任，“让审理者裁判，由裁判者负责”。

取消将审判庭的行政管理功能，改造成单纯的审判业务组织无疑是符合司法权力运行的规律和要求。在取消审判庭的管理职责后，其还有存在的价值在于适应审判的专业化趋势。日益复杂而精密化的案件类型要求根据法官的专业专长，相对固定地审理某一类型的案件，这有利于提升审判质量和效率。将相同专业特长的法官划归同一业务部门，可以对此类案件在实体、程序等方面的司题经常探讨，在操作规程和裁判上统一标准、统一尺度，从而总结出某类案件的审理技巧和经验，最大限度实现法律的统一适用。

五、结语

“周虽旧邦，其命维新”。《决定》提出的司法改革措施是确保审判权依法独立运行的重要保障。在我国，建立统一的法院管理体制还没有先例，缺乏经验。世界各国由于各自不同的国情选择的模式也不尽相同。这种现实差异清楚地表明，法院管理模式不存在唯一的选项，解决司法权的地方化以及行政化司题，也没有唯一正确的答案。法院管理模式的选择、设计和改革，唯一要遵守的基本规律是在党的领导下根据法治思维和法治方式，充分考虑中国特殊的政治、社会、司法和文化传统，经济社会发展水平，及社会法治发展水平，借鉴人类在辅助和保障司法发展和审判权实现的过程中取得共识，来进行法院管理模式改革。法院管理模式可以做出灵活多样的选择，法院管理模式的选择和实现路径是一道开放的多项式选择题，并且所有的选择都应是非定型化的，应可以根据运行效果和司法需要进行不断深化改革和随时调整。本文做出的探讨，是这诸多答案中的一个答案。不惴鄙陋，求教于方家，希望能够对正在开展的司法改革有些许参考意义。

同时，本文也意识到，司法作为一个实践性极强的社会系统，保障司法独立的体制建设固然重要，更重要的是整个社会形成尊重法律、信仰法律的法治理念，提高法官的职业保障，共同维护司法权威和公正。单纯的管理体制改革并不能必然地实现全部目的，完全实现法院、法官“独立公正行使审判权”，还有很长的路要走。