由“三规合一”走向“三规叠合”的路径与方法

储旭

前言

不同的社会阶段，面临着不同的具体情况，在我国社会不断变迁的过程中，城市规划也随着发生着系统性改变，在整个城市规划过程中，逐渐形成了“三规”理念。这其中不仅有社会发展以及国民经济规划，其次还有土地利用规划，最后还有城乡规划。通过对这几方面内容的具体规划，来实现对整个城市空间具体调整，不同方式将会产生不同效果因此“三规叠合”逐渐成为了未来发展方向。

一、从“三规合一”过渡到“三规叠合”的理论基础

1.1实践工作的总结和分析

从整体上来讲，“三规合一”具体是指在进行具体的协调规划过程中，要能够在经规的同时，对土规以及城规进行兼顾，从整体上协调好三方面的具体工作。①“三规”编制：在这一环节中，需要针对基础数据进行一定程度上的统一，并能够整顿技术标准，使其能够相互一致。在此基础上能够在针对城乡进行具体规划过程中，将用地方为进行明确划定。在相关的规划编制中，针对技术已经制定出了硬性规定，在针对相关数据进行具体选择过程中，要针对数据基础进行统一，保证社会以及经济，同时还有土地或者人口等方面的数据统计能够一致，在此基础上进行具体的编制。在此基础上要能够建立一定的转换机制，能够使得城市规划以及土地规划能够在具体的分类标准上进行一定程度的转换，并能够针对土地类型进行涵义上的具体明确，从而能够对城市与乡村两方面形成全面覆盖，在此基础上，就能够形成全新的用地分类标准。②“三规”实施：在这一环节中，要能够针对优化项目库进行具体建立，并针对“三规”系统中的近阶段目标进行具体协调，并将其设定为重点工作内容。在进行项目库的具体优化过程中，要能够以项目资金为基础，在此基础上兼顾开发规律，针对规划过程中的项目重点进行具体优化工作。在这一过程中，要进行梳理以及筛选，在此基础上进行具体排序，这样一来就能够建立起优化项目库，从而能够使得规划协调能够拥有落脚点。在进行的规划编制过程中，要能够兼顾到国家的大政方针，能够与五年计划从结构上保持一致，并能够以年度财政预算为基础，制定出城市规划的整体方针。③“三规”管理：在这一环节中，要能够针对管理机制进行具体创新。并能够使得管理程序得到进一步简化，使得不同部门之间的沟通能够更加协调和方便。为了能够强化部门协调工作的效果，可以将规划部门具体划归到国土部门，同时还可以成立专职部门，来具体负责“三规”工作，这样一来就能夠使得整体环境得到改善，从而有利于规划协调的推进。在这一过程中，还需要能够建立针对相关信息的共享平台，这样就能够在一定程度上促进不同部门之间的信息交流，强化了部门间的沟通效果。在此基础上，针对规划的具体成果进行高度整合，能够在数据库中构成高度集中的数据系统，从而能够使得管理程序得到高度简化。

1.2从“三规合一”过渡到“三规叠合”的具体原因

①“三规合一”与我国国情相悖：在经济规划的基础上，才逐步衍生出“三规”。总体来讲，是在整个国家经济体制发生系统转变的过程中，基于市场经济衍生出来的。当我国的整体经济状况处于计划经济的大时代中时，整个经济规划的主导权始终掌握在政府部门手中，并且对整个经济市场的活动进行事无巨细的安排。但是在市场经济在改革开放中，逐渐繁荣起来的过程里，土地资源的市场价值开始日益显现出来，并引起了国家的注意，在这种情况下，整个规划开始向着更加细化的方向发展，城规开始独立存在，并逐渐衍生出了专项土规，在这种情况下，“三规”系统逐渐形成，这就需要针对规划进行具体的协调工作。在市场经济日渐繁荣的基础上，社会分工开始向着更加专业化的方向发展着，在这种背景下，政府的具体职权开始发生着微妙变化，如果在这种情况下继续推行“三规合一”，将会造成权力过于集中的情况，从而对规划的全局构成一定程度的影响，将会造成市场经济的倒退。这一观点在很多失败的集权化改革中，已经得到了充分的印证。这样来讲，“三规合一”很难在我国现有的国情中进行继续推行，与我国总体国情在一定程度上是相悖的。②“三规叠合”的必然趋势：“三规合一”在我国的规划工作中已经经历了阶段性的实践和探索，在整个过程中，针对问题进行导向性修正是政府部门所采用的主要协调方式。在具体的工作过程中，通过横向比照的方式来针对规划成果进行具体的分析和对比，从而针对交叉矛盾进行具体分析，使得矛盾原因能够得到系统性梳理。在此基础上，组织相关的领导以及专家，通过讨论会议的形式对相关方案进行系统讨论，并最终制定出针对性修正方案，然后进行具体的修正工作。最后阶段，在管理平台的基础上，能够形成信息共享系统，从而能够对规划的具体成果进行具体展示。在这种情况下，通过对整个工作流程的具体分析，能够发现在具体的“三规”工作中，已经开始逐步向着三权分立的方向转变，针对不同的规划已经有不同的责任人进行负责，不再在相同的编制中来明确整体的规划工作。在这种情况下，“三规叠合”的观念应运而生，这一观念能够更加符合我国目前的整体规划工作现状。

二、实现“三规叠合”的具体路径以及策略

在“三规叠合”的理论系统中，要严格遵循“大重合、小衔接”的总体性原则，并能够以这一原则作为指导进行具体的工作，在此基础上就能够针对整体的规划方案进行层次上的划分，从而使得相互之间能够做到优势互补。

2.1大重合——“三规”层次划分

在针对城乡发展战略进行具体的制定过程中，不仅需要对土地因素进行充分考虑，在此基础上还需要兼顾到人口以及经济元素，之所以在具体制定“三规”的整体发展战略时，会出现一定程度上的不协调，这是因为针对三方面因素没有进行科学合理的排列组合。在针对三方面元素进行具体研究和协调过程中，要能够针对具体情况的不同分清主次，使得三者之间能够维持一定程度上的平衡关系。在相关统计资料中能够发现，整体的规划已经对生态空间造成威胁，在这种情况下，就需要将生态环境放在规划的首位，以此为基础进行“三规”方案的具体制定。

2.2“小衔接”——“三规”作用互补

在这一环节中，要能够注重具体实施管理手段的过程中，能够进行一定程度上的互补。整体上来讲，“三规”工作各自都存在着不同的侧重面，因此就产生了难以避免的局限性。在这种情况下，就需要针对具体的管理措施进行调整，使得三方面工作能够进行一定程度上的协调和互补，使得在具体的规划内容上，能够实现全面覆盖。这样一来，“三规”工作才能够更加系统和全面。

结语

针对城市规划的具体方式，经过漫长的实践，相关理论以及方式已经逐步成熟，对相关问题的认识也更加深刻，在这种情况下，已经能够明显发现“三规合一”难以在当今中国产生良好效果，因此，“三规叠合”的观念应运而生。

（作者单位：江苏省交通规划设计院）