双面PPP

秦长城

从2013年下半年开始，财政部和国家发改委陆续出台了一系列鼓励PPP运作的政策。此后，PPP热潮在全国迅速涌起。各级地方政府也都在积极探索如何开展PPP项目的运作问题。据了解，在2014年，北京、四川、福建等省市均推出了规模超千亿元的PPP项目。

进入到2015年，这种热潮显然仍在继续。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等一系列重头文件相继出台。最近又有媒体曝出，在财政部公布第一批PPP项目名单时隔8个月后，目前第二批PPP项目的申报和试点选择已经基本落地，结果会在近期公布。政府和企业界人士普遍认为，PPP模式将成为未来数年甚至更长时期中国经济发展的重要模式之一。

某种程度上来说，PPP如此之热，与政府加快财政体制改革不无关系。在我们的通常理解中，PPP模式普遍被当做政府和企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的一种合作融资模式。它的融资化债功能，显然是获得PPP项目各利益相关方尤其是地方政府青睐的一个重要原因。

早在20世纪80年代中期，我国已经开始了对PPP模式的探索。其代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。此后，经过试点、推广、普及等众多阶段之后，我国PPP模式无论是形式还是内涵都进入了新的时期，同时也涌现出一批优秀的企业和项目案例。如本刊所关注的大连中心城区垃圾焚烧发电项目、碧水源所参与的云南污水处理项目，都是其中的佼佼者，后者更是将其所创造的独特的“云水模式”推广到了全国。无论是资产价值还是社会价值，都实现了快速增值。

但在PPP热潮背后，我们必须看到硬币另一面。尽管各地方政府对于PPP项目持续加码，但在具体实践中，并非所有的项目都如上述案例般成功。许多项目在实际推行中都遇到了诸多困难，项目“抛荒”或者长时间难以取得有效进展的现象均有发生。很多PPP项目陷入“只闻楼梯响，不见人下楼”的尴尬处境。

这种尴尬的现象并非无因可循。在现实中，大多数PPP项目都具有项目条件复杂、实施周期长等特点，在短时间内往往很难收到有效的反馈信息。此外，当前我国PPP相关法律制度并不健全，企业参与PPP项目只能依靠双方签订的合同来防控风险，约定清楚双方的权利义务。有待完善的法规制度下，政府和社会资本之间更多是一种契约关系。很多企业既担忧政府“通吃”，又担忧政府违约。这是大多数企业对PPP项目望而却步的一个重要原因。

从本质上看，PPP更强调企业与政府之间长期合作的伙伴关系，“利益共享、风险共担、全程合作”是其最主要的特征。从政府的角度来讲，化解当下PPP模式推广所遭遇的尴尬局面，首先需要政府摒弃“抛包袱”的心态，重视自己的信用建设。此外，政府对于PPP还需要具有正确的理解和认识。PPP虽然具有融资化债功能，但对于解决财政问题来说，绝非“灵丹妙药”。它虽然减轻了政府债务压力，但实际上是把债务延长，而最终债务并没有得到削减。

从企业的角度来讲，在参与PPP项目时，以企业CFO为代表的企业管理层，需要时刻关注政府信用和违约风险，以及漫长的项目周期所带来的其他一些不确定因素。如果需要政府财政支付或补贴的项目，企业要特别注意政府的财政支付能力。此外，PPP项目涉及很多事先的财务测算，事中的会计核算和持续的事后绩效评价环节。这需要CFO们在PPP项目的早期就要进行全局安排，包括通盘考虑整个资产端的成本和回报（如具体的定价和调价机制、财政补贴水平）、融资模型和财务模型设计以及创新金融工具的适当运用，并在后期的推进过程中，结合自身的专业知识，对业务团队的方案设计提出财务角度的优化建议。对财务数据进行全生命周期的管理。

总而言之，PPP绝非天使，更非洪水猛兽，风物长宜放眼量。一个PPP项目的成功推行，離不开政企双方的契约精神、完善的制度设计、公平的法制环境以及公众的有效监督，更离不开全社会共同培育形成的PPP文化氛围和土壤。