构建复合型现代农业经营体系

黄迈　董志勇

中央农村工作会议提出：“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。” “复合型现代农业经营体系”，这是一个首次提出的概念。在全面深化改革的大背景下，如何正确理解复合型农业经营体系的本质特征及其构建难点，从而在策略上有效把握构建复合型农业经营体系的方向与重点，具有十分重要的意义。

复合型现代农业经营体系的由来

改革开放三十多年来，随着工业化、城镇化建设的快速推进，我国农村发生了深刻变化，主要表现在四个方面：一是农业生产方式发生变化。农业机械化水平不断提高，农业发展模式由提高土地生产率向提高劳动生产率转变。二是农民就业与收入来源日益多元化。非农化就业趋势导致大量农村劳动力转移到城镇和工业部门，要素非农化、农业副业化、农民兼业化、农村空心化、农民老龄化等“五化”问题日益严重，农业后继乏人问题凸显。三是农村人地关系发生变化。农村劳动力的跨区域流动对土地经营规模产生了显著影响，农民对土地的依赖性有所降低。四是土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，在很大程度上改变了农业生产关系。以上变化对农村基本经营制度产生了重要影响，农业生产经营面临诸多新问题与新挑战。解决好这些问题，核心在于创新农业经营体制机制，构建清晰、完善的农业经营体系。

事实上，随着农村土地流转速度加快，农业经营逐步由传统分散经营向适度规模经营转变，农业规模经营比例明显上升，我国的新型农业经营主体也在不断地发展壮大。这就为加快构建新型农业经营体系提供了必要的基础和相对成熟的条件。

2012年，党的十八大提出，坚持和完善农村基本经营制度，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这是我们党在新形势下对农村改革发展作出的重大部署。

2013年，中央农村工作会议进一步提出了构建“立体式复合型现代农业经营体系”的新要求。这是对家庭经营为基础、统分结合双层经营体制的创新和发展，为今后一个时期加快农业经营体系的创新指明了方向。

从整体视角看，“立体式复合型”把握了农业经营体系的科学内涵与有机特征，是对“新型农业经营体系”表述的明晰化。所谓“立体式”，侧重描述多角度、多方位、多层次、多渠道、多元化、多形式的农业经营体系，而非仅仅是农业经营体系各组成要素之间的简单组合。其中，经营主体可以多元化，合作与联合方式可以多样化，社会服务子体系本身也可以是立体的。所谓“复合型”，不仅是对“单一型”传统农业经营方式的创新和发展，也是对未来新型农业经营体系发展方向和路径的具体把握。

从微观组成看，“农户家庭经营为基础”是指构建复合型现代农业经营体系要坚持家庭经营的基础性地位，强化家庭经营的主体功能。这是由农业生产特征和家庭社会经济属性共同决定的，是对农民权益的尊重与保护。“合作与联合为纽带”是指在家庭经营的基础上充分发挥各类经营主体的功能优势，探索多元互动、多元互补的合作与联合方式，从而形成有机连接的纽带，发挥协同效应。“社会化服务为支撑”是指把各种生产要素更好地注入家庭生产经营中，为农民提供全方位的生产经营服务，对经营主体发展、经营体系完善起到良好的催化促进作用。

从核心机制看，复合型现代农业经营体系构建的根本是土地权利问题。“不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式”，就是从机制创新角度指明了完善农村土地承包经营权制度的具体方向。这将极大促进土地流转和适度规模经营，也为完善农业经营体系提供持续动力。而“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，是要在保证农民对土地的承包权的同时，加快促进土地经营权的自由流转。只有放活了经营权，才能加快消除传统经营模式的弊端。

复合型现代农业经营体系的构建难点

概括地说，构建复合型现代农业经营体系的难点有四个方面：

首先，农业经营主体扶持机制有待完善。近年来，尽管各类农业经营主体不断发展壮大，但仍有一些问题亟待解决。一是登记注册制度与信息监测机制尚未建立。一方面，各级政府对家庭农场的界定标准、登记办法、扶持政策并未出台专门规定，所以出现了各地家庭农场登记需要提交的材料、组织形式不一致等问题。另一方面，国内尚没有部门或机构开发相应的信息统计系统，缺乏对新型农业经营主体发展进行统计监测与跟踪研究。二是农村金融保险支持体系有待完善。据调查，有47%的专业大户、59%的农民专业合作社和57%的农业企业存在资金融通方面的困难。三是新型职业农民培养机制有待完善。目前农村实用人才占农村劳动力的比重仅为1.6%，受过中等及以上农村职业教育的比例不足4%，生产经营人才严重缺乏。

其次，土地流转与规模经营仍然面临制度性障碍。放活土地经营权是实现土地规模利用和集约经营的重点，目前主要面临以下问题：一是农村土地流转制度缺位导致土地流转不规范。二是土地承包经营权入股的具体制度安排尚不清晰。目前我国农村土地流转形式中占主导地位的仍是转包和出租，占总流转量的78.2%。三是农村社会保障体系不完善。这些问题都需要尽快得到解决。

再次，农业社会化服务相对滞后。一是农业社会化服务体系不健全。一方面，公共服务机构供给不足，服务能力不强，尚不能成为农业社会化服务的依托力量；另一方面，专业服务公司实力较弱，农村经纪人及其队伍规模小、组织松散、管理不规范，难以发挥有效作用。同时，现有的社会化服务在农业生产各环节分布不均衡，尤其是产后环节的服务较为薄弱，无法满足农民多层次、多形式、多元化的服务需求。二是农业社会化服务组织职能分工不明晰。公益性社会服务组织和营利性服务组织之间的角色经常串位，原本应由农业技術部门承担的职责却往往推给乡村集体，而政府农业技术部门时常插手营利性组织或合作经济组织承担的职能。三是农业社会化服务投入支持不足。公益性农业社会化服务在农技推广、动植物疫病防控和农产品质量安全监管等方面，缺乏完善的配套政策。四是农业社会化服务市场监管力度有待加强。由于缺乏良好的市场监管机制与完善的绩效考评机制，部分地方社会化服务组织侵害、剥夺农民利益的现象仍然存在，严重制约了农民的利益实现。

最后，农业组织化程度仍然偏低。目前我国农业生产经营仍存在着“小生产”和“大市场”的矛盾，面临自然、市场和质量安全“三重风险”，迫切需要解决农业生产组织化程度偏低问题。具体来说，一是农民参与组织化的选择渠道有待拓宽。还有相当一部分农户没有被各类组织覆盖，市场风险抵抗能力较弱。二是农民专业合作社的内部机制有待完善。一些农民专业合作社内部制度不健全，民主决策机制不完善，运作管理随意性大，不规范问题普遍存在。三是龙头企业和农户间的利益联结机制还不健全。龙头企业与农户缺乏长期稳定的利益链接，不能有效发挥骨干作用。

复合型现代农业经营体系的构建策略

当前和今后一个时期，我们要围绕重点领域和关键环节，以夯实微观基础、推进机制创新、发挥组织纽带、强化服务支撑为重点，加快构建机制灵活、运转高效的复合型现代农业经营体系。

其一，积极培育新型农业经营主体。构建复合型现代农业经营体系的重点是加快培育新型农业经营主体，夯实建设现代农业的微观基础。要充分突出各类新型农业经营主体的特色与优势。在大力提升新型经营主体水准方面，研究制定职业农民认定标准，拓宽职业农民培育渠道，加快培养新型职业农民。同时，探索专业大户、家庭农场的差异化认定标准，鼓励有条件的地方建立家庭农场注册登记制度，推动规模经营农户不断拓展经营领域和经营规模；加快完善合作社人才库、运行机制和服务规范化建设，推进农民专业合作社提升发展；积极支持龙头企业通过并购重组等方式发展壮大，完善农业产业化基地建设，促进农业企业集群发展。在强化经营主体间互动与合作方面，引导同行业各主体、产业上下游各主体以及工商企业、科研机构和农民之间，通过土地、资金、技术、品牌等入股，或以合同制、订单制、委托制、代理制等方式，开展生产和服务合作，形成紧密的风险共担、利益共享的共同体。在制定有针对性的扶持政策上，通过扩大补贴范围、新增补贴倾斜、设立专项发展基金和财税优惠等方式，帮助各类经营主体解决基础建设、设施用地、融资保险、人才培养、品牌培育等方面的实际困难，引导建立合理的利益激励机制和风险防范机制。

其二，稳妥推进土地流转与适度规模经营。要因地制宜、顺势而为，把握适度原则，渐进稳妥地走中国特色的规模经营道路。一是加快推进农村土地确权登记颁证的基础性工作。根据实际情况，有关部门可以逐步扩大试点范围，加快完成包括农村集体建设用地在内的农村集体土地所有权的确权登记颁证工作，加快推进农村土地承包经营权的确权登记颁证工作，通过土地确权颁证稳定农民土地预期，避免土地权属不清、账实不符而产生纠纷。二是建立土地公开交易平台，强化土地流转服务和管理。加快建立不同等级、不同层面的土地交易流转平台，促进土地加快流转。针对工商资本租赁农户承包地进入农业，探索建立风险保证金制度，明确土地流转政策边界，研究更有效的耕地保护办法，遏制耕地流转的“非农化”问题。三是完善流转双方的利益分配机制。鼓励转入土地的新型经营主体与转出土地的农户建立稳定合理的利益联结机制，避免土地流转的短期化影响到农业稳定经营，探索推广实物计租货币结算、租金动态调整、土地入股保底分红等可行的利益分配办法，稳定土地流转关系，保护双方合法权益。同时，健全完善各级服务网络，完善纠纷调解仲裁體系建设。四是建立基层土地信托服务中心，探索推进农村土地证券化试点。充分发挥金融创新对农村土地流转的支持作用，通过土地信托、土地证券化等方式为农业发展筹集资金，将土地承包经营权或使用权转变成为可销售、可流通的金融产品，扩大农业经营的融资渠道。

其三，积极创新农业经营组织模式。提高小农户的组织化程度，关键在于促进农民专业合作社的提升发展，发挥农民合作社的组织纽带作用，提高合作社的合作服务和产业化经营能力。一是努力探索农业生产全过程合作。合作贯穿农业生产的全部程序，既有上游环节的合作创新，又有中游、下游环节的合作创新。二是积极推动农业生产全要素合作。实现各种生产要素的合理、有效配置，实现农业生产各个环节的有效配合，实现在更高程度的规模经济和范围经济，提高农民合作社的市场竞争力。三是大力推进各经营主体之间的合作。通过联合社的形式，实现合作社之间的合作，将农民合作社做大做强，促进要素在更大范围内自由、高效配置。同时，推动龙头企业与专业合作社深度融合，推广“龙头企业+专业合作社（专业协会、集体经济组织）+农户”的组织带动模式，鼓励农民以承包土地入股合作社或龙头企业，鼓励龙头企业开展利润返还、股份分红等多种方式，带动农民增加收入。

其四，加快构建农业社会化服务新机制。加强农业社会化服务体系建设，要将“存量优化”与“增量改革”相结合，继续强化农业公益性服务体系，积极培育市场服务组织，不断创新服务方式手段，支持各类市场服务组织为农民提供低成本、便利化、全方位的服务。在优化公益性农业服务体系上，着力引导公共服务机构转变职能，逐步从经营性领域退出，而主要在新品种新技术示范推广、土壤环境监测、农作物统防统治、区域疫病防控、产品质量监管等基础性领域开展服务。通过政府订购、定向委托、招投标等方式，扶持社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。在培育经营性服务组织上，通过降低准入门槛，加强监督管理，加大对经营性服务组织发展的扶持力度。围绕产后服务这一短板，重点支持专业化农业服务公司、专业服务队等发展。在促进社会化有效服务模式示范推广上，大力挖掘实践证明有效的服务模式，总结“公共服务机构+农资农技服务公司+农户”、“农民专业合作组织+社会化服务组织+农户”、“龙头企业+农户+基地”、“农资经营公司+农户+基地”等服务模式的经验与教训，积极推广制度完善、程序规范、形式多样、内容丰富的社会化服务。

（作者单位：北京大学经济学院）

责任编辑：叶再春