浅谈农村集体建设用地使用权流转

张志娟

农村集体建设用地使用权流转长久以来一直是一个值得争论的问题，但实践中农村集体建设用地使用权的流转已经大量存在，其数量和规模也呈现明显上升趋势。面对农村集体建设用地大量流转的事实，争论是否放开农村集体建设用地使用权流转市场显然是不合时宜的，既然流转市场已经存在，问题的焦点就应该是弄清导致流转的深层原因，流转中存在着什么问题，以及如何规范流转行为，促进市场的良性发展。

一、 农村集体建设用地使用权流转的深层原因

（一） 扩大城市建设规模形成巨大的用地需求拉力

面对巨大的用地需求，依靠传统的征收土地供地方式必然陷入困境，多年来的国家征收土地的矛盾增多明显反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，无疑是缓解土地市场紧张局面的出路。

（二） 土地利用方式的转变迫切需要流转市场的调节

众所周知，由于长期的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题严重。作为人均土地资源极其匮乏的国家，不可能坐视这种资源的浪费，如何实现土地利用方式由粗放型向集约型的转变，流转市场无疑是最好的选择。通过市场供求机制、价格机制和竞争机制的作用，可以实现土地要素的充分流动，从而保障资本、技术、劳力和土地更优的结合。

（三） 农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径

按照十七届三中精神，如何促进农民的增收，如何维持农村社会的长治久安，是党和国家长期关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体建设用地流转必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，不可避免的造成农民心理失衡，因此产生诸多征地纠纷，部分甚至演变成暴力冲突，带来农村发展的不和谐音符。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，而且有助于绕开征地环节中补偿偏低和安置不到位等问题。

（四） 集体土地产权安排为土地流转创造了空间

尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，但土地既然为集体所有，农民集体就掌握着土地的实际处置权。很明显，农村集体建设用地使用权流转可以显著提高各方预期收益，转出者能够获得丰厚的土地经营收益，转入者能够有效降低用地成本，管理者则能够变被动为主动，更充分的分享流转带来的土地增值收益。因此，农村集体建设用地使用权流转是历史的必然结果和大势所趋。

二、 农村集体建设用地使用权流转的主要问题

（一） 法律法规安排上存在一定缺陷

1、 相关的法律法规一方面对集体建设用地的流转采取严格限制和禁止的态度，另一方面也给集体建设用地的流转开了一道小口，使破产或兼并等原因造成的乡镇企业用地被动流转合法化。其实质是既承认二级市场的存在，又否定一级市场的合法性，而二级市场必须以一级市场为基础，法律对流转采取的含糊态度很大程度上限制了集体建设用地流转市场的正常发展。

2、对集体产权的歧视成为合理流转的阻碍。土地管理法明确规定我国实行土地的全民所有制和集体所有制两种形式，土地所有权可分为国有土地和集体土地，但二者享受的待遇却不相同，依法取得的国有建设用地使用权流转基本不受限制，而集体建设用地使用权的流转却要受到诸多阻挠。同时，根据公共利益需要，通过征地的方式，国家可以将集体土地强制转为国有。

（二） 土地流转的管理工作较为混乱

1、流转前的用地审批管理跟不上。按照法律规定，集体建设用地的获取必须持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，并按省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。但实际上，由于乡镇企业是乡镇经济发展的重要支柱，受经济利益驱动，地方政府往往在集体建设用地安排上“开绿灯”，部分乡镇企业随意圈地，未批先用和少批多用的现象时有发生；农民作为土地的实际占有者，未经批准在宅基地上乱搭乱建，甚至在承包地上兴建住宅的现象屡见不鲜。集体建设用地审批管理的不规范给土地使用权的流转带来诸多隐患，形成管理上的漏洞和产权上的纠纷等问题。事实上，由于禁止集体建设用地的流转，政府部门往往处于被动地位，形成审批管理的漏洞。

2、流转中的市场调控管理不到位。由于对集体建设用地使用权流转的限制，大量集体建设用地使用权处于自发无序的流转状态，管理部门对于流转情况不明，缺乏有效的调控工具，使得流转市场呈现混乱局面。例如，农村集体或集体建设用地者未经批准直接转出土地使用权，流转过程中的随意定价，严重扰乱了土地市场的正常秩序；再如，乡镇企业流转涉及主体众多，多头供地和各自为阵的问题明显，使政府调控土地市场供给规模的能力大打折扣，市场土地供应计划落实困难。

3、流转后的土地利用管理有困难。土地利用布局分散和效率低下是乡镇企业土地利用的重要特点，促进集体建设用地向园区集中，发挥企业规模积聚效应，提高企业集约用地水平是集体建设用地使用权流转的重要目标。但实际上，由于法律的硬性约束，隐性流转大量存在，土地利用仍然呈现混乱状态，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。另外，集体建设用地使用权流转隐含收益的存在还可能刺激集体建设用地的无序扩张，引起土地粗放经营和大量占耕的问题，增加流转后的土地利用管理困难。

（三） 土地流转收益分配关系不合理

集体建设用地属于农村集体所有，按照地租理论，土地所有者应该完全享有绝对地租，而级差地租则应该在所有者、使用者和各级政府之间按照各自对土地的开发投资比例进行分配。但实际调查表明，除部分试点区域外，很多集体建设用地使用权流转过程中的收益分配情况较为混乱，所有者、使用者和各级政府之间的利益分配关系不清。要么各级政府对流转管理太死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；还有些甚至是土地使用者私下流转土地，造成集体和国家土地收益的双重流失。即使是农村集体所有者，由于三级所有权主体乡镇、村和村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混，上级所有者利用行政权力侵占下级所有者流转收益的現象时有发生。

三、 规范农村集体建设用地使用权流转的对策建议

（一） 加快法制建设，提供制度保障

一是要明确集体土地产权的法律界定，进一步理清三级主体的产权界区，规范农民集体的组织形式，避免产权主体虚置与权力职能重叠；二是要消除对集体土地产权的法律歧视，尤其要对国家征地范围进行更细致的界定，尽力避免因盲目无序征地造成的农民利益损失；三是要放宽对农村集体建设用地使用权流转的法律限制，应在有偿使用基础上，允许集体建设用地自由合法流转；四是要完善流转的法律内容，在地方试点基础上，尽快颁布全国性的法律文本，为合理界定流转范围、确定流转形式、明确收益分配和强化规划管理提供法律指导。

（二） 做好产权登记，完善流转平台

首先是明确产权主体与内容，土地所有权要尽力下沉，能够明晰到村民小组的尽量明晰到村民小组。具体操作时，以实际中是否有明确的土地范围为依据，村民小组之间土地边界范围明确，且在各自范围内占有和使用土地的，应确认相应范围的土地为相应的村民小组所有；其他属于村农民集体所有的，应承认现状，由村农民共同所有，村农民集体经济组织或村民委员会负责经营和管理；而属于乡（镇）农民集体所有的，应依法确认为乡（镇）农民共同所有，由乡（镇）农民集体经济组织负责经营和管理。其次，在权属确认清楚的基础上，要做好流转前后的权属登记工作，保障流转程序的规范有序。

（三） 实行有偿使用，合理分配收益

集体建设用地有偿使用制度应该循序渐进，分用途、分区域和分时段逐步推进。对于宅基地的有偿使用，首先要合理制定宅基地有偿使用的收费标准，严格根据宅基地的面积和区位条件等因素征收有偿使用费；其次，不同区域应采取不同的有偿使用政策，在经济条件较好和流转较为活跃的地区，可以全面实施宅基地的有偿使用，促进土地的合理流转，在经济欠发达地区和广大农村腹地，流转相对不足，可以考虑采取先流转后收费的办法，并适当减免收费额度。对于乡镇企业用地等竞争性较强的集体建设用地，要抓住乡镇企业改组、改制的契机，严格按照市场准则收取土地有偿使用费，对于企业发展存在短期经济困难的，可以借鉴国有土地有偿使用制度改革经验，采取招标、拍卖和协商结合，出让、出租与入股结合，一次性付款与分期付款结合等形式，确保完成乡镇企业用地初次流转的有偿配置。

（四） 转变政府职能，加强流转管理

作为集体建设用地的管理主体，市（州）、县（市）土地行政管理部门必须首先做好角色定位。在国有土地流转中，土地行政主管部门代表国家行使国有土地所有权的有关职能，既是出让者，又是流转的管理者。进入市场流转的集体建设用地，其所有权属于农民集體经济组织，土地行政主管部门应该以土地市场管理者的身份，参与交易的确认、纠纷的调解和非法行为的处罚监管等，而不应再以土地所有者的身份干预其合法的交易行为。其次，土地行政管理部门还应注意规范行政行为。要加强法律法规宣传，营造依法流转和依法用地的氛围；要严肃查处私自交易、低价出让和偷逃税费的行为；要提高管理水平，通过建立和完善土地市场，完善交易程序，简化办事环节等，主动参与土地流转。通过有效的管理，规范流转市场，显化土地价值，维护合法的土地财产权益。