实现教育公平事关中国未来

教育公平是教育事业发展和改革的最重要目标之一，是保障公民权益、促进社会平等、防范阶层固化、改善人民生活质量的重要基础。改革开放以来，我国在推进教育公平方面取得了很大的进展，但由于长期以来对教育公平内涵认识不清，教育发展缺乏完善的社会政策体系支撑，教育资源配置不合理，东西部地区、城乡之间发展不平衡等诸多因素，阻碍了我国教育公平的发展进程。上学贵、择校难、流动人口子女上学难、农村教育基础薄弱、城乡教育差距大、东西部教育发展不平衡等问题依然严峻。什么才是真正的教育公平，怎样平衡公平与效率，如何更合理地分配教育资源，这些都是推进教育公平时所不能回避的问题。中共十八届三中全会将“进一步扩大教育公平”作为当前和今后我国教育改革的重要方针加以提出，对促进教育公平作了重要战略部署。“十三五”期间，教育公平将依然是我国社会生活和教育领域备受关注的热点问题之一。为了深入探索如何促进中国的教育公平，中国教育三十人论坛与教育公平协同创新中心、国家教育宏观政策研究院于日前召开了“‘十三五期间大力促进教育公平高峰论坛”。《探索与争鸣》编辑部借此契机约请其中部分专家撰文，此外我们还约请了北京大学陈平原教授就大学问题撰文，以期呼唤更多的同仁关注教育公平与中国教育未来的发展，期盼学界就中国的教育公平问题作更深入的讨论。

——主持人 杜运泉 阮 凯

教育公平政策终极价值指向反思

□ 石中英，北京师范大学教育学部部长、教授、博士生导师

进入新世纪以来，中国的教育公平迈开了坚实的步伐，已经取得了历史性的成就。这让我们每个公民尤其是广大教育工作者都颇感欣慰。但是，促进教育公平的历史任务并没有终结，中共十八届三中全会将“进一步扩大教育公平”作为当前和今后我国教育改革的重要方针加以提出。可以预期，今后中国政府包括地方政府在推进教育公平上也将进一步加大力度，一系列旨在大力促进教育公平的政策将陆续出台。面对这样的教育改革与发展的形势，有一个问题值得思考：在已经出台的和即将出台的一些教育政策安排的背后，决策者们到底是怎么理解“教育公平”的？或者说，这些政策在价值取向上，追求一种什么意义上的教育公平？要回答这个问题，最好的办法是决策者们在政策文本中作概念解释，说明政策文本中的“教育公平”到底是什么意思。但比较遗憾的是，我国各种重大的教育政策文件对于一些核心概念很少作出解释，在教育公平的政策文本中也是如此。既然政策文本当中没有对教育公平的官方解释，我们只能通过有关的教育政策安排反观教育公平的内涵和外延。因为，决策者们如何安排教育公平的政策，也就反映了他们如何理解教育公平这个概念。

一

教育公平是社会主义教育的核心价值追求之一。1949年以后，国家在改造旧教育、发展新教育的过程中，就提出教育“要向工农开门”，把保障和落实工人阶级、农民阶级的受教育权放在一个优先考虑的位置，彰显了教育公平的理念。1950年代末，中央政府取消各种干部子弟学校，将其向当地的普通居民子弟开放，也是反对教育特权工作的一部分。1977年恢复高考，政治审查条件从注重阶級出身到注重个人表现，也给予了许多出身不好的青年以公平的接受高等教育的机会。1986年普及九年制义务教育法的颁布和实施，究其根本也是要提高广大人民的文化教育水平。这些重大教育政策的制定和实施，无不反映了社会主义教育的公平性质以及对于教育公平的历史追求，为中国教育公平的充分实现提供了强有力的政治保障。

尽管如此，由于中国教育人口规模的庞大、教育资源总量的不足、各地经济社会发展水平和教育投入的差距，以及一些特殊时期教育政策上的偏颇，区域之间、城乡之间、学校之间的教育差距是客观存在的，少量优质教育资源分配过程中的不公平也引发社会广泛的不满。在此客观情形下，缩小教育差距、促进教育均衡发展、消除教育不公平，就逐渐上升为国家教育政策。从时间来看，“教育公平”作为政策术语的出现是新世纪以后的事情。2002年全国教育事业发展“十五规划”中，首次提出教育发展要“坚持社会主义教育公平与公正性原则”，这可能是政府文件中明确出现“教育公平”概念的开始。但实话说，从学术研究文献的统计分析来看，“十五”期间，有关教育公平的研究还是非常少的，没有成为一个学术和社会热点。这种情况到了中共十七大时得到明显改变。中共十七大报告指出，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础……坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育”。从这一年起，推进教育公平就上升为国家战略。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020）》明确把“促进教育公平”作为指导2010年以后十年教育改革的二十五字方针之一，并陆续出台了许多具体的旨在促进教育公平的政策措施。中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调，“大力促进教育公平、健全家庭经济困难学生资助体系，构建利用信息化扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小城乡区域校际差距，统筹城乡义务教育资源均衡配置，实现公办学校标准化建设和校长教师轮岗制度，不设重点校重点班，破解择校难题”等。

从最近十多年国家政策文本中有关教育公平的政策安排来看，国家教育政策中“教育公平”主要指三个方面：（1）从内涵上说，教育公平主要被理解为“教育平等”，或“缩小教育差距”、“促进教育均衡”;（2）从教育公平理念指导下的政策安排来说，主要涉及到公共教育资源的配置，包括机会、财力、师资、信息化等，关注各种教育资源配置的公平、平等或均衡;（3）从促进教育公平的主体来说，政府被认为要负主要责任，“要公平，找政府”。整个社会期望政府积极作为，加大投入，努力解决资源配置方面的公平问题，以及由此带来的其他教育问题。

二

基于以上分析，我们有一个判断，即到目前为止，政府教育政策文本当中对“教育公平”的理解主要是将其作为一种“社会公平”来对待，要调节的是作为社会公共资源的教育资源配置。实话说，由于历史和现实的原因，我国不同区域之间、城乡之间、校际之间在教育资源配置方面确实有比较大的差距，对整个教育事业的科学发展、健康发展产生巨大影响。因此，解决这种公共教育资源配置方面的差距、不均衡或不公平问题，确实在整个国家的教育公平体系中具有优先的意义，有助于保障人民群众的教育权利，有利于解决教育领域的公平性抱怨，有助于增强政府的公信力和合法性。伴随着政府教育财政投入在2012年达到国民生产总值的4%，政府在解决各种教育资源配置不公方面的意愿和能力也越来越强。从目前教育行政部门颁布的旨在促进教育公平的各项政策举措来看，未来一段时间，推进教育公平的路径依赖非常明显，依然在公共教育资源配置上下功夫，希望通过公共教育资源配置的公平来推动整个国家教育系统的公平。

但是，我们也要看到，作为“社会公平”的教育公平还不是真正或充分意义上的教育公平，还只是实现真正或充分意义上的教育公平的一个前提条件。为什么？因为作为社会公平的教育公平，关注的主要是公共教育资源的均衡配置，强调公共教育资源均衡配置对于教育公平的优先地位。这样来理解教育公平本来无可厚非，也切中时弊，但也有失之简单的问题。这种理解甚至会误导公众，将教育公平狭隘地理解为教育资源的均衡配置。公共教育资源的均衡配置无论如何重要，都还是作为办好教育事业的外部条件存在的，而不是教育事业本身。真正的教育指向学生独特的、可持续的和有价值的成长，这样的教育当然需要充裕的资源保障，但是资源保障是必要的，却不是充分的。而且历史和现实教育改革与发展的经验也表明，在资源配置和真正的或好的教育之间也很难找到一种明显的正相关：资源投入越多，教育质量越高。

关键的问题是：目前各种教育公平政策的终极价值指向是什么？是为了回应公众的公平性抱怨，还是为了创办更好的教育？在一般的社会生活领域中，公平（不管是司法领域的公正司法，还是经济领域的公平竞争）的价值指向是更美好的生活;在教育领域当中，教育公平作为一种政策理念以及有关政策安排和政策工具，应该指向“好的教育”或“真正的教育”，并由此而指向每个人美好的生活。从这个意义上说，教育公平本身尽管对于教育事业很重要，但却不是教育事业发展追求的根本目的。再回到前面提出的问题。究竟什么是“好的教育”或“真正的教育”？有丰富的教育资源是否能够保障有足够好的教育？教育资源匮乏是否一定没有好的教育？这样的问题值得我们深入思考。大家经常谈到的就是西南联大时期的教育。那个时候西南联大的办学条件可谓艰苦，但西南联大的教育质量还是得到历史的公认。今天各种教育政策文本中基于分配正义的教育公平观念，在重视公共教育资源配置公平的同时，忽视了教育系统内部来自学生、老师和校长们的公正性抱怨。他们的公正性抱怨虽然有一部分指向资源配置问题，但更多的是指向教育过程或者教育内部的不平等、不民主，以及各种等级、排斥、边缘等现象。这些现象的普遍存在，长期威胁到教育系统内部师生的安全、尊严和自我认同，降低了教育系统内部的活力。这就是说，完全意义上的教育公平或公平的教育，不单单是指教育公共资源配置方面的平等、均衡或差距缩小，更应该旨在解决上述教育系统内部普遍存在的不平等、不民主，以及等级化、边缘化、排斥、欺侮等现象。

三

事实上，在政治哲学领域，针对罗尔斯分配正义理论的局限性，一些政治哲学家们也先后提出了新的理论，如霍耐特的承认正义理论、扬的关系正义理论以及沃尔泽的复合正义理论等。霍耐特认为，正义不仅仅是分配正义，正义要保障每个社会成员充分享有独立、自由、平等的權利，并在相互承认的交往关系中实现自己的价值。关系正义论的学者如扬认为，正义不但是有关程序和有关分配领域的问题，而且还是有关宏观和微观上的主导社会成员互相对待的正式的和非正式的规则。关系正义论更关注的是一种人际互动层面的社会关系正义。从关系的角度去看待正义，能够看到一些在分配的视野中没有考虑到或者忽视了的问题。这些正义理论也警示人们除了关注分配正义外，还需要关注有关权利、尊重、爱和多样性的正义，并将后者作为构造更加正义社会的基石加以看待。这些理论也给予大力推进教育公平政策以新的启示，与我们上述有关基于分配正义的教育公平政策局限性的分析相一致。

未来“十三五”期间扩大教育公平，毫无疑问依然是我国教育改革与发展的重中之重。但同时，政府在推进教育公平的过程中，也有必要检讨以往对教育公平的理解，防止路径依赖带来的保守性和约束性，应将教育公平政策关注的重点从单纯关注资源分配问题，扩展到同时关注教育系统内部更加隐蔽的正义问题的解决上来。解决公共教育资源配置问题，政府当然是主角。若促进教育公平的内涵与外延做出上述扩展的话，政府的作用就下降了。因为解决教育系统内部的种种不公平问题，政府是无能为力的，真正的教育所需要的爱、尊重、承认、陪伴、宽容等，是不可能作为公共资源由政府随意配置的，只有通过教育系统内部持续性的变革并从而扩大校长的自主权、教师的自主权和学生的自由精神来实现。即便是公共教育资源的配置也应该更多地支持教育系统本身恢复活力，给予学生更多的爱、更多的关怀、更多的包容、更多的支持。没有这样的教育公平理念的提出和实现，没有更大范围内的教育系统内部的变革，也就没有好的或真正的教育。“十三五”期间我国的教育公平理念和政策都应该有新的认识和规划。

教育是在缩小还是扩大社会不公

□ 程介明，香港大学教育学院首席教授、香港大学原副校长

2000年的时候，全世界制定了一个《千禧年发展目标》（Millennium Development Goal，简称MDG），为期15年。当时有八个领域，教育是其中之一。关键是重新提出“全民教育”这个话题，因为虽有1960年代、1990年代几次全球动员，很多发展中国家的儿童还是没办法全部入学。《千禧年发展目标》在2015年就到期了，全世界都在讨论2015年以后怎么办。教育越来越复杂了，但是主题有显著的变化。第一，把“全民教育”改成“全民学习”;第二，“教育公平”代替了“教育入学”这个大主题。因此，教育公平是全球性的问题，不是中国才有的。

我现在逐渐觉得，一个国家怎么才算发展得好，起码有两个可以看得到的维度：一个是富强，一个是公平，二者缺一不可。

在国际上，有关公平的讨论有三个概念，也许有人认为可以互通，其实是指涉三个不同的概念：Disparity，不匀;Inequality，不均;Inequity，不公平。不匀，是指有差距;不均，是指不划一;不公平，是指机会不均等。

今天，全球在讨论“后2015”的全球发展规划。在教育领域，“公平”更是上升为大家关注的头号主题。然而，喊教育公平的人很多，认真分析的却不多，于是大家泛泛而谈。最近在内地参加的一些会议，从方方面面讨论教育公平，相信中国很快就会对这个问题有领先的认识。

这里面有一连串的问题：社会能够公平吗？如能够公平的话，教育在公平中会起什么作用？不能公平的话，最大的公平是什么？教育又起什么作用？教育作为一个体系、一个制度可以公平吗？公平是什么意思？在学校教师这个层面，什么才叫公平？怎样才算对社会公平作出贡献？教育可以促进社会公平吗？最关键的是教育是在缩小还是扩大社会不公？

这里先说说我对现代学校制度的看法。现代学校教育的模式，其来源基本上是西方的。虽然经过了这么多年的演化，本质并没有变，依然是工业社会的产物。西方的所谓学校制度或者全民的教育制度一般追溯到19世纪中期，有些人认为是1870年英国首先有了《教育法》才开始的。

工业社会基本的结构就是像工厂一样，前线是一大群劳动人员，接着是工头监工，然后是层层管理一直上去，到总工程师。这是机构的结构，也是整个社会的结构。后来服务业出现了，所有的公司也是这个结构。这个结构，也变成了收入的结构、地位的结构，全社会就是这样一个金字塔。在这种情况下，工业社会明细分工是最基本的，资本主义的发展就是这样开始的，明细分工、等级森严、上下分明、规章制度，等等。金字塔是结构性的不均。在工业社会里面，人类被看成是分类的，也是分等级的。假如这种社会结构不变，社会最可能达到的公平是什么呢？

回头再来看教育，教育对于社会公平有什么功能？人力资源需要严格的分工、严格的分等，但是人出生的时候是混沌一片的，怎么把人类切块分类分等呢？就要靠教育。于是教育就需要有考试、大纲、课本、学校、时间表等。工业社会的教育基本上是要产生劳动力，劳动力的产生是要把人分层分等，分层分等需要信号，就是学历，学历是由学校产生的。这是全世界所有政府愿意投资到教育的基本原因，教育投资属于一种经济话语，讲究经济回报。因此教育基本上是把人类变成人力资源的过程，目前，这种状况还没有很大的改变。

因此教育本身也是分类分等。现在我们的教育制度跟劳动力的金字塔是很吻合的，大多数社会都是这样：不念什么书或者刚好完成义务教育的是体力劳动者，高一点的是技工，然后是技术员和工程师。刚才提到的金字塔，是知识的结构，也是学历的结构。

在这种情况下，我们要问：教育是治愈社会不均的良药，还是社会不均的催化剂？于是引出教育公平的几个基本议题。

第一个议题：教育可以导致社会公平吗？看来答案是否定的。1960年代，人力资本学说流行，把learning（学习）与earning（收入）联系起来。照道理，学得多、赚得多;人人都学得多，岂非人人都赚得多？于是社会就会均等？其实不可能，因为社会的不均，并不是因为教育的因素造成的，也不可能单靠教育来达致社会公平。

第二个议题：教育的公平有意义吗？虽然社会不均，但是人们相信，教育的公平，可以减少社会不均。这是历年来讨论教育公平的核心。这里衍生出几个子议题。

子议题之一：教育的投入可以均等吗？答案是肯定的。也就是每个学生得到同样的资源。中国自2006年修改义务教育法，就做出许多努力，计算基础教育每个学生的“生均成本”，以便保障学生的应得。不过，许多国家的基础教育，都由地方财政支撑，于是教育投入就会有地区差异。

投入并不限于金钱的资源。上海的小学实行就近入学，也是均化资源的一种措施。上海和新加坡作出的扭转“差校”的措施，也是为了保障学生有均等的教育投入，经受同等的教育过程。

子议题之二：教育的起点可以均等吗？答案应该也是肯定的，但却不容易做。最明显的是特殊教育，让有特殊需要的学生获得高于平均的资源（例如失明的学生需要盲文翻译、失聪的学生需要手语翻译），他们才能受到与其他学生同等的教育。这额外的资源，就是尽量让他们可以与其他学生站在同一起点。让贫困家庭的子女受到额外的补助（如农村的“两免一补”），都是属于起点均等。

但是，投入均等与起点均等，都不会自动带来结果的公平。于是有机会均等的公平维度。机会均等，也许是在社会不均的前提下，最大程度的社会公平。这也许是目前为止，西方市场经济里面，最大限度的社会公平。这也是“均等”与“公平”的差别。

第三个议题：教育可以促进机会均等吗？教育，恰恰是促进机会均等的重要机制，这也许是教育对于社会公平最显著的功能。也就是说，社会的不均结构也许不会有突变，但是结构里面的个人却可以有充分的流动机会。教育虽然不会令社会变得平等，但是却可以让人人有机会参与竞争，人人有机会进入社会流动。

中国古代的科举，是教育机会均等的典型。“十年寒窗，一朝成名”，这个不是机会均等吗？起码给人的印象就是不管你多么穷困，只要勤奋，总有一天会出人头地的，人人都觉得自己可以当状元。但这不是社会公平，因为门生脑子里想的，是“出人头地”，做“人上人”。现代呢？前不久我在上海参加“成功教育”的一个庆祝会，我觉得“成功教育”是现代社会的机会均等的典范。因为它让每一位学生（即使是被认为是蠢的学生）都觉得自己能够成功，而且真的成功。但是，现在的教育制度（例如学生考试分配）、学校生活（例如只着重某类能力）、教师观念（例如认为有些学生是蠢的），大致上都没有教育公平的概念。“成功教育”的起点，认为学生失败是因为他们感到我们认定他们失败，是我们教育工作者，在散播“不公平”的观念。

机会均等的议题，还有一个时间的因素，一般很少考虑。也就是说，不能因为眼前大家都有工作了，收入也不错了，就算是机会均等了。还要看15年、20年以后，当社会又变了，是否大家都有往前走的机会。

很多国家都在努力发展高等教育，过去一些国际机构（例如世界银行），反對发展中国家超越基础教育去发展高等教育，现在看来是堵塞了这些国家的发展前途。发展高等教育，是为未来做打算。国家如是，个人如是。国家不发展高等教育，不出许多年，很多人就会永远被压在社会的底层，成为社会的包袱。

值得注意的是，现在流行的“不要输在起跑线上”这种说法，就是和起点公平唱反调。去年8月份在深圳的一个大讲堂，我就讲“不要输在起跑线上”这个话本身是错的，应该是“不要错在起跑线上”，而不是“不要输在起跑线上”。一开始就把孩子放在“输赢”的格局里面，其实是在严重地灌输不公平的概念：我赢就表示你输！

以往进入评价指标制定者视野的，一般是学业成绩、身体和思想品德，或者笼统地称“综合素养”，这些指标事实上难以测出个体发展的时代性，更难看出教育结果的公平性。欧盟提出的“关键能力”、美国提出的“21世纪技能”，相形之下更具时代感和区分度。以美国的21世纪技能为例，突出强调了学生三个方面的素养：（1）生活与职业技能;（2）学习与创新技能;（3）信息、媒体和技术技能，这些正是当代社会每一个体走向未来所必须具备的素质。当然，要测出作为个体的学生是否在原有基础上得到充分自由发展，这在技术上需要更多有效的解决办法。

事实上，教育公平的理想，一直存于教育研究者心中。美国学者布鲁姆不赞成学界之前提出的种种关于学生学习的假设，即每个人的学习有好差之分或快慢之分，而是认为，只要提供了足够的时间和帮助，每一个学生都能学得很好！基于这一新的假设并受承认正义理论的启示，我们可以这样来描述我们的教育公平理想：让每一个孩子在教育中都能得到足够的爱与尊重！

参考文献：

[ 1 ]刘福垣. 破除指标体系的迷雾.赵汀阳.年度学术2003.北京：中国人民大学出版社，2004：171.

[ 2 ]孙阳、杨小微、徐冬青.中国教育公平指标体系研究之探讨.教育研究，2013（10）.

促进教育公平：发展是前提，改革是动力

□ 袁振国，华东师范大学教育学部主任、终身教授、博士生导师，中国教育学会副会长

教育公平是仁者见仁、智者见智的事。从哲学家、教育家、经济学家和历史学家的角度来说都可以有不同的见解，古代的哲学家强调的是恰当，现代的哲学家强调的是应得，这些都是经典性的定义。但是，从制定政策的角度说，还需要更具操作性的定义，才能切实有效地推进中国教育公平。我的操作性定义是：每个人有平等的教育机会，每个人平等地享有公共教育资源，每个人有越来越多适合于自己的选择可能，特殊人群得到特殊对待。

现阶段的教育公平的主要特点

教育公平是一个与国情和阶段性特征有着密切联系的命题，离开国情讲公平，离开阶段性特征讲公平，都是讲不清楚的。总体来说，我国现阶段的教育公平主要呈现以下几个主要特点。

第一，教育公平的关键是机会公平。对教育公平的追求是无止境的，很多人提供了大量的国际文献，强调教育公平要常态化、要过程化。根据我们自己的分析，现在首先要做到从法律上保证机会公平。比如，义务教育是国家的强制性教育，但是由于地点不同、性别不同、家庭经济状况不同，很多孩子没有享受到义务教育;高考的问题上，大家反映最大的也是机会公平问题，所以我们首先应该保证的是机会面前没有差异。虽然我们已经做了大量的改进，但是不能不承认，不公平的现象还是比较多的存在着。现阶段我们要下大力气保证机会公平，让不同的孩子在不同的地方、不同的学校都能够享受到基本的公共教育服务。

第二，教育公平的基本要求是依法保障每个人受教育的权利。对教育公平的追求，要在我们现有的法律框架内来实施，不能违法，要确保法律规定的东西能够全部实现;不能超越法律的规定来做现有条件不允许做的事情，不能把目标定的太高最后实现不了。比如说，现在是普及九年制义务教育，但是有些地方提出要普及12年或者15年义务教育，他们把高中或学前阶段免费的教育，也称之为义务教育，导致了思想的混乱。因此，我们一方面要坚持依法治教，确保法律上规定的事情是我们行动的根本;另一方面不能离开现实条件提出不切实际的概念。

第三，教育公平的重点是促进义务教育的均衡发展和帮扶困难学生。当前抓什么？要做的事情很多，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》里面明确的重点有两项，第一项就是义务教育的均衡发展。义务教育是基本教育，也是国家承担的强制性教育。从理想状态来说，义务教育应该能保证人们自愿就近就学，也就是办好每一所学校。但是我们现在的义务教育，在地区之间、城乡之间和学校之间的差距非常大，仍有很多方面需要加以改进。第二个重点是帮扶困难人群，特别是残障儿童、家庭经济困难学生和进城务工人员随迁子女。

第四，促进教育公平的根本措施是合理配置教育资源。教育的资源，主要指的是投入、设施、师资。通过提高教师的待遇水平和师资的流动、交流、退出机制，来提高师资的整体水平和优秀教师对更多学生的覆盖率。当然，教育投入和教育设施的改造也是各个地方正在提高公共教育服务水平的一个重要方面。

第五，促进教育公平的主要责任在政府，同时要动员社会的一切力量来关心和支持教育。公平不能由市场去解决，政府要承担起促进教育公平的责任，这是毫无疑问的。同时，要认识到中国经济发展水平还不高，需要社会支持教育发展的面还很广，因此要大力办好民办学校。大力办好民办学校的意义，一是有利于动员更广泛的社会资源;二是可以激发学校的活力，促进教育体制的改革;三是为不同的人、不同的需求提供选择的渠道。为每一个人提供基本的公共教育服务，这是公平;对不同选择需求的人提供选择的可能性，这也是公平。

坚持教育优先发展，不断提高全民族的受教育水平，是整体提高教育公平水平的前提和保证。

教育公平的当务之急是教育改革

“十三五”期间，教育公平在原有的基础上怎样迈出新的步伐？随着有学上的问题基本解决，上好学的要求日益强烈，对教育公平的要求又上了一个新台阶。发展虽然是促进教育公平的前提，但发展并不必然促进教育公平。需要通过深化教育改革，特别是教育资源配置方式的改革促进教育公平。

第一，通过支持政策的结构性变革进一步提高教育公平水平。讨论教育结构有各种各样的纬度，我这里从基础教育和高等教育、普通教育和職业教育、民办教育和公办教育、学校教育和继续教育四类结构来做简单的讨论。

1.继续加强和巩固义务教育，在适当时候延长义务教育年限。基础教育和高等教育无法说谁重要谁不重要，手心手背都是肉，哪一个更重要、哪一个不那么重要、优先支持哪一块、不优先支持哪一块是没有办法下结论的。基于中国目前的水平，基础教育尤其是义务教育是保障每一个公民的基本素养，是决定民族未来素质的基础，特别是在广大的农村边远地区发展状况还有很多不能令人满意的地方，还有很多让我们感觉到很内疚的地方，同样在人均GDP已经达到7000美元的情况下，一定要在加快实现教育现代化的背景下帮助他们迅速地发展起来。为什么要求义务教育均衡发展？就是因为基础教育是国家的强制性教育，是惠及面最广大的教育。教育部特别强调要制定义务教育的最低国家标准，这是非常好的措施。

但最低国家标准制定出来以后怎么通过多方面的支持，特别是调整财政结构来保障这个国家标准的实现，依然是一个需要持续关注的问题。在这里，我也想提一个观点，就是中国的义务教育可以在适当的时候延长1年。9年义务教育跟现在的发展要求已经有差距。全世界义务教育的平均年限是9.1年。我专门研究过中等收入国家跨越中等收入陷阱的历史进程和教育发展的关系，发现跨越中等收入陷阱的国家一个最显著的教育相关因素，就是义务教育发展的年限超过了那些没有走出中等收入发展陷阱的国家。我个人的意见是要向学前的最后一年延伸，理由是：第一，5～6岁是心理发展最重要的时期，很多研究表明，学前教育的最后一年对人的一生影响最大。经济学的研究表明学前教育的回报率达到了17%，远远超过基础教育和高等教育。第二，学前教育的早期开展不仅对孩子有重大的意义，对解放家庭、解放妇女也同样有重要的社会意义。第三，向学前教育延长一年，对教育体系的影响最小，同时增加的人、财、物也最少，在农村，可以在小学增设学前班，可以大大减少各方面的投入。

2.大力支持职业教育发展。这几年我们采取了一整套措施，去年国务院召开了关于加快职业教育发展的大会，这几年对于中等职业教育的支持力度明显增大，现在已经实现了中等职业教育的全免费。发展职业教育是社会的需要，是国家的需要，但是吸引力还不强。为什么呢？显然政策支持是不够的。职业教育占教育经费比重最高的时候达到了14%，而现在的职业教育在整个教育经费当中的比重只有8%，而且还是这几年大幅增加之后。这几年中等职业教育阶段生均经费增长较快，与普通高中基本持平了，但是高等职业教育阶段生均经费差不多是普通高校的二分之一。能够上职业教育学校的学生大部分是经济不富裕家庭的孩子，可是学费却比普通学校更高，所以这个结构要适当调整，职业学校的收费标准应该低于普通高校。

3.大力促进民办教育。2010年的《纲要》要求把促进民办教育发展作为教育改革发展新的增长点，强调民办教育不仅是重要的资金来源，而且是满足不同人群对于教育选择性需求的重要途径，促进民办教育发展也有利于激发教育活力，推动公办教育体系的体制创新。但是民办教育发展得不理想，一个简单的事实就是民办教育占整个教育经费的比重在下降。教育经费的总投入由财政支出和民间资本两个方面构成，我国长期保持在GDP的5%～5.5%左右。这几年财政经费大幅度增加，但是教育总经费状况并没有发生太大的变化，“国进民退”。不能仅仅把民办教育看成是公办教育的补充，而是要充分认识到在动员社会资源、提供选择机会和激发教育活力等多方面的重要作用，才能促进民办教育的发展。

4.加强继续教育。随着社会的发展。一个人、一个国家的发展可能越来越基于学校后教育。一个国家的国民在离开学校之后在长期的工作当中能不能继续学习、继续培训、继续提高可能是更加重要的，这一点我们越来越看得出来。现在有些人一年要出来很多次接受培训，觉得很厌烦，浪费了很多时间，而且讲的东西都差不多，但另一方面更多的人根本没有培训的机会，自己花钱培训还不允许请假。所以要让每个人享受到公共培训和继续发展的机会，这将是一个长期的课题。

第二，教育過程中为每个孩子提供均等的学习机会和发展机会。我们有一个大家都有同感的观察，一个班级里面受到重视的大概是前十名，前十名之后就会受到忽视，前30名之后就不被看重。现在我们有一些辍学和逃学的学生，我们调研之前总以为是因为他们家庭经济条件困难，后来发现由于经济困难逃学和辍学的学生基本没有。那是什么原因？就是因为在学校、在班级里得不到公平待遇。上学还不如不上，因为老是被老师和同学嘲笑，老是被批评，老是被欺负。这个光靠教师个人的教学水平是不够的，一定要进行教学制度的改革。有次我听到一位家长问另一个家长，“你的孩子多少名？”另一位家长不假思索地就回答说，“七八名”。在不需要进行上下文交流的情况下都知道名次是什么东西，说的是什么呢？就是考试的排名。教育是育人的，怎么能用考试分数涵盖学生的全部呢？分数高的学生始终处在高压之下，生怕自己掉下来，排在后面的学生始终惶惶不可终日，所以要建立一种多元评价制度。理想的评价制度是每个人都有闪光点，都有不可替代的优点和潜能。现在问每个教师、每个家长，他们的学生、孩子最大的潜力、最优秀的表现是什么，恐怕没几个人能回答得出来。问学生自己也回答不出来，只知道自己的成绩排名，你说这个能公平吗？学习的过程中，每个学生提问的机会、获得表扬的机会、批改作业的机会，一样吗？不一样，所以要通过系统的学校变革来提高我们教育公平的水平。

第三，加强专业化研究。不能仅怀着朴素的感情，不能仅仅倡导一种价值观，这是不够的。比如职业教育、特殊教育有许多需要研究的课题，教育的标准、教育的质量、教育的要求、教育的方法都是不一样的，不是凭着一腔热情就可以做好的。什么是教育公平？中国的教育公平的发展水平怎么样？我们同其他国家相比处于什么的情况？实行促进公平政策的绩效怎么样？教育的满意程度和教育公平呈现什么样的相关性？谁也不能很清晰地回答。因此，必要的、充分的、专业化的研究，是提高教育公平水平和相关政策绩效的必然要求。

政府简政放权：实现教育公平的利器

□ 朱永新，全国政协常委，民进中央副主席，中国教育学会副会长

教育公平的确是很重要的一个课题，不仅仅是整个社会公平的基础，也反映了一个国家的治理能力和我们的教育水准。今年两会期间，我提交了十个提案，其中有两个和教育公平相关。一个就是关于保障儿童的亲子团聚权，解决留守儿童教育问题的提案;另一个是关于促进小微民办学校的提案。这两个提案都是我们中国特有的教育问题，恰恰反映了中国教育公平的两个重要问题，因为教育公平无非是四个主要问题：一是大家关注最多的区域之间、城乡之间、学校之间的教育均衡发展。二是不同群体之间受教育的差距，主要是农民工、留守儿童和残障儿童，包括经济困难儿童和女童等群体的受教育问题。三是不同类型的教育，比如民办教育、职业教育等。在中国，民办教育基本上没有形成一支真正强大的力量，真正的民间资本、民间智慧都没有进入教育领域，现在的民办学校基本都是先原始积累慢慢滚大的，小微学校属于这种类型。四是教育教学过程中的公平问题。

现在，政府、专家对前两个教育公平的问题都比较关注，相对来说，对于后两者的关注是不够的，对后两者的关注怎么去加强？我们认为简政放权是有效推进教育公平的一个路径，或者是一个新的思维方式。过去我们在讲公平的时候往往是讲加大政府的推进力度，现在能不能放一点权？能不能调动民间的力量来推进教育公平？我们都知道简政放权是本届政府的一项重点工作，也是“李克强经济学”的一个非常重要的内容。他一直认为简政放权可以最大程度地调动人的积极性，释放人的创造力，也是改革最大的红利。2013年两会以后，李克强就明确表示要把国务院各个部门的1700多项行政审批减少1/3，这是削权，是自我革命，会很痛，甚至会有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的希望。两年以来，他一直抓住这件事情不放，国务院常务会议上20多次讨论简政放权，反映了本届政府自我革命的勇气。在今年的两会上答记者问的时候，李克强再次说到简政放权是政府的自我革命，削权不是剪指甲，是割腕，忍痛也得下刀，因为有利于理清政府与市场的关系、激发市场的活力，可以顶住经济下行的压力。去年我们经济速度放缓，但是就业不减反增，大家都感到很奇怪，在中国经济相对来说发展面临很多不利形势的情况下，经济指标没有上去，就业上去了，很重要的原因就是政府放权，大家的创业积极性高了，所以就业反而提高了，他认为简政放权是很重要的。其实简政放权不仅仅是经济发展的考虑，也是推进教育公平的一个重要利器，可以从以下三个方面着手：

一是充分利用市场这只无形的手推动教育的公平。中共十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，当然，这是对经济领域而言的，对教育领域而言我们不能完全依靠市场的配置，政府应该发挥主导的作用。现在的问题是政府在教育上管得太多太死，应该交给市场的部分没有交给市场。另外就是政府在配置资源的过程当中也有问题，所以，我觉得资源配置本身还造成了很多教育不公平的问题。实际上，教育公平问题产生的一个重要原因，就是1980年代以来在配置资源的时候强调效率优先而不是公平优先，无论是“985”还是“211”，包括现在的协同创新全是政府在做的，政府不断地在锦上添花，不断地在加强重点，所以，教育公平的问题应该解决如何有效配置资源、发挥市场作用的问题。真正的健康公平的教育生态应该是政府充分地保公平保基础，对于公办学校进行均衡的资源配置;另一方面要鼓励支持民办教育的发展，把对于教育质量有特殊要求的群体释放到民办教育领域，更重要的是公办教育质量的提升本身需要竞争对手，需要民办教育作为一个竞争力量存在，这样可以更好地推进优质教育发展。过去我们把民办教育作为公办教育的补充，其实不仅如此，民办教育应该是整个教育公平大布局的组成部分。事实上，理想的教育应该是每个人都可以选择，自己认为的好学校，就是在政府满足基本教育资源的前提下让每个人有选择的机会和权利。

二是实施管办分离的教育体制，对所有的学校一视同仁。现在的学校等级森严，三六九等，既有“985”、“211”，也有省属高校、市属高校，中小学也有直属校和非直属校，虽然都是学校法人，但他们的直接待遇是不一样的，乃至用人单位也是用不同的标准衡量不同的学校。据我所知，好多国企手里就有一个学校名单，不在这个名单里的高校毕业生根本连面试机会都没有。

2014年的教育三十人論坛上我曾经建议教育行政部门要交出两个权：第一是举办权，就是要把公立学校的举办权交给政府，政府直接举办公立学校。教育行政部门作为一个管理者，教育部不应有部属大学，教育局不应有直属大学，所有的大学都应该是一视同仁的，因为举办者可以是民办的，可以是社会办的，甚至可以是私人的，也可以是政府的，举办者可以多样，但是管理者的主体必须只能是一家。

第二是监督权和评价权，因为现在教育行政部门是运动员、裁判员、教练员集于一身，没有办法去衡量教育的水平，也没有办法集中精力去做好管理事务和服务任务，必须把监督、评价权交给社会和相关机构，这是一个很重要的问题。今后的高校就是国立大学、省立大学、市立大学和民办大学，各级教育行政部门不应该有自己的直属大学和隶属的中小学，而应成立政府直属的教育拨款委员会，对于高等教育机构和中小学进行拨款，中小学原则上分为公办学校和民办学校，政府可以通过购买公共服务的方式来支持民办学校，甚至通过购买的方式把公办学校交给民间来管理，这样对所有的学校都是一视同仁进行管理。

建立现代学校制度，变过程管理为结果管理，因为现在行政部门对教育的管理过于琐碎，所以应该把过程管理的权力交给学校，让学校的学术委员会、家校合作委员会去管理。同时应该取消全国统一的文凭颁发制度，取消教育行政部门直接颁发毕业证书和学位证书，由学校直接颁发自己的证书，对自己的办学质量负责任，并且接受教育行政部门的评估和监督。今年年初的南方科技大学首届毕业生就已经充分证明高校自己发文凭没问题，自己招生也没问题，没有教育行政部门的准生证和毕业证照样可以被世界名校录取。干脆把这些权力都交给各个学校。现代教育督导部门讲起来是属于政府的，但事实上无论是人员、编制、组织关系都还是教育系统的，不可能独立地开展工作，甚至还没有看到像样的、独立的督导报告在公共媒体上发表，教育质量监督部门也和教育督导部门是分立的，比如教育部有教育质量监督中心，但是和督导没有关系。建议把教育督导部门放在人大，这样能够加强对教育行政部门的监督。

三是希望教育行政部门尽快推行权力清单制度。中共中央国务院前不久下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，这是一个非常好的措施，意见明确提出要分门别类地进行全面彻底的梳理行政职权，对于没有法定依据的职权要全部取消。依法逐条进行合法性、合理性和必要性的审查，公布权力清单，同时推进责任清单。权力清单、责任清单真正做到法无授权不可为、法有规定必须为，成为简政放权的当务之急。长期以来，教育行政部门权力太大，几乎所有的事情都集中在教育行政部门，这样一种状况不能再继续下去了。而在推行权力清单的过程当中，我们必须防止只是换了一副面孔，比如基础教育司去年评全国教学成果奖是从基础教育司移到了教育学会，学会是教育部的事业单位，实际上还是政府在做，而且评选的方式是每个省几个名额，这样还是一种行政的方式。真正好的教育不可能平均分布在各个省，为什么不能允许专家推荐和自己推荐呢？为什么不能允许自由公开竞争呢？权力清单好好地梳理，真正做到该放的彻底放开，该管的严格管好，少一点微观的管理，真正解放我们的学校，这样才能为整个教育创造一种公平竞争的态势。

要让每个人都有机会通过教育改变自己的命运，我们才有可能拥有一个更好的社会，每个人的人生也能够出彩。

教育公平发展亟需建构完善的社会政策体系

□ 葛延风，国务院发展研究中心社会发展研究部部长，国家教育咨询委员会委员

推进教育公平意义重大。教育公平是教育事业发展改革的最重要目标之一，是保障公民权益、促进社会平等、改善国民生活质量的重要基础，是促进社会流动、实现关系和谐、防范阶层固化的重要前提，也是提升人力资本、提升创新能力、促进经济长期稳定增长的重要手段。鉴于教育公平在社会发展中的重大意义，世界各国都把推进教育公平作为教育事业发展的最核心政策目标之一。

新中国成立以来，党中央、国务院一直高度重视推进教育公平，在不同发展阶段，针对不同矛盾和问题，采取了不同措施，大力推进教育公平。近年来实施的教育体制改革，也一直把推进教育公平放在最突出的位置，相关改革取得了很大进展和成就，其中最大的进展是明确了各个阶段教育的属性及相关政府责任与公民权利。九年制义务教育不仅基本实现了全面普及，也明确了享受九年制义务教育是公民权利、是政府的责任，并实现了以公共品（免费）方式向全民提供;其他阶段教育也明确为公益性服务，由政府与家庭合理分担费用，并不断完善对经济困难家庭的经济援助体系。为确保教育的公益属性，国家不断完善投入保障机制，财政性教育经费投入大幅度增长，对教育事业的投入已经成为各级政府的法定支出责任，涉及教育的转移支付（一般和专项）体制不断完善。由于政府与其他各方的责任比较明确，近年来我国教育发展迅速，义务教育全面普及，高等教育实现了从精英教育向大众教育的历史性跨越。其他如职业教育、高中教育以及学前教育、特殊教育等事业也都在稳步发展。

虽然成就巨大，但必须认识到，受多方面因素影响，我国在教育公平方面仍面临不少挑战。因教育公平问题中，公平与否有不同衡量标准、不同评判角度，不同群体观察到的问题和形成的看法可能不一样。我个人认为，当前我国在教育公平方面最值得关注的有两大问题：

一是基础教育阶段办学条件差异过大。在义务教育阶段，主要是城乡和区域之间的办学条件差距过大的问题依然存在;同时，区域内办学条件差距过大问题也很突出，尤其在大中城市。与义务教育阶段办学条件差距过大的情况类似，高中阶段办学条件差距大的问题也非常突出，而且，高中阶段教育是鼓励差异化还是更加强调公平均衡发展，到现在为止仍然是一个有争议的问题。在学前教育阶段，受多方面因素影响，属性不清、责任主体不明、发展不平衡、“入园难”、“入院贵”等问题也值得高度关注。

二是快速城市化过程中的流动人口子女教育（教育权保障）问题突出。目前，多数地区流动人口子女义务教育阶段的受教育权逐步得到保障，部分大城市问题仍然存在。接下来的问题是流动人口子女能否，以及如何同等享受高中及大学教育权的问题。从现实的情况看，在相当一部分地区，尤其是沿海发达地区和大城市，这一矛盾尚未完全破解。

上述两大问题带来的矛盾和影响非常突出。基础教育办学条件差异过大，影响到整体教育质量及结果，“重点校”、“重点班”的存在，在满足了少数学生及家庭意愿的同时，导致了多数学生及家长的挫折感;“择校”等问题大大增加了家庭教育成本，也带来了一些腐败和权力寻租问题;中低收入阶层子女接受良好教育的机会受到严重影响，加剧了人力资本损失、纵向流动受阻等诸多社会矛盾。流动人口子女受教育权受到严重影响，也带来一系列复杂后果，比如导致一些人的心理不平衡和行为偏差，导致人力资源损失，导致城市化不彻底以及群体间对立（敌视），等等。

形成上述两个突出问题的原因是多方面的。财政转移支付体制不完善、区域间财力差距大，是城乡、区域不平衡的主要影响因素。评价机制不合理，如片面追求升学率，加上其他因素导致公共投入过分向少数学校集中，是区域内办学条件差距过大的主要影响因素。长期形成的基于户籍的公共服务体制，及对人口流通和城镇化趋势把握不准、教育体系发展缺乏合理规划等，是流动人口子女受教育权未能得到充分保护的主要原因。此外，社会因素的影响也不可低估。過大的职业待遇（收入分配）差距、就业领域“唯学历”论导致了教育领域全过程恶性竞争和比拼，从幼儿园到大学乃至研究生教育的各个阶段，普遍追求“名校”而非适宜教育。这也是职业教育缺乏吸引力的重要因素。另外，既得利益因素也导致很多改革难以推进，发展模式固化。如在各个教育阶段，“名校”、“重点校”等背后，都存在既得利益因素。流动人口子女教育权难以充分得到保障背后，存在流动人口与原住民之间、流出地政府与流入地政府之间的利益矛盾等。

“十三五”时期大力促进教育公平，核心是要抓住关键问题，完善相关政策。教育改革涉及两个层面的政策体系。一是作为社会政策的制度安排，其核心是教育领域不同类型教育的属性确定、政府责任、公民权利，以及政府、家庭和社会的责任关系。二是以提升教育质量为核心的教育方式方法选择，涉及教学内容选择、培养方式选择、考试评价制度等。两个政策体系对于教育公平都有影响，都需要改革完善。但从总体上看，近期要大力促进教育公平，还是要以完善社会政策为主。

第一，要理顺政府与市场的关系。核心是强化政府责任，更好地发挥政府作用。十八届三中全会决定中有一个很大亮点，就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府的作用。需要强调的是，即使在一般经济领域，在强调市场决定性作用的同时，也必须重视政府的宏观调控与市场监管责任。在社会事业领域，因涉及到老百姓的基本权利，同时，很多服务或具有经济学意义上的公共品属性，或具有外部性，因此，包括教育在内的社会事业发展，必须更加突出强化政府职能，包括规划、投入、监管以及必要的服务组织。在确保政府责任的前提下，可以引入市场机制，提升服务效率，满足个性化、多样化需求。

第二，要理顺政府和社会力量的关系。在很多欧美国家，有很多社会力量参与到教育事业中来，为本国的教育发展作出了很大的贡献。但我们必须看到，这些社会力量的参与绝大部分是以非营利为目的的，并且政府形成了非常严格和相对完备的监管体系，这些基本经验值得我们认真总结和借鉴。

第三，要完善不同层级政府之间的责任关系。笼统地讲就是财权和事权，更具体来说就是要合理划分不同层级政府在教育规划、执行、投入和监管四个方面的责任关系。考虑到教育公平的需要，未来教育领域还要进一步强化中央政府的统筹规划职能。由于基础教育涉及到每一个老百姓，所以执行方面需要强化市县的执行主体责任，监督管理方面应该强化省一级政府的监督管理责任。进一步完善财政转移支付制度，包括中央对地方以及省以下转移支付，进一步缩小各地发展基础教育以及职业教育的财力差异。至于大学教育，执行等责任应主要依靠中央和省两级。

第四，以标准化为基础，通过综合改革，稳步解决基础教育领域城乡之间、区域之间以及区域内办学条件差距过大问题。结合财力和发展需要，确定更加细致、科学的办学标准;既要确定最低标准，也要确定最高标准，避免“建峰填谷”式发展模式。综合改革的核心是以增量改革为基础，加快推进办学条件均等化，彻底取消重点校、重点班。按照标准化要求，公共投入优先投向薄弱学校;对新入职的教师、拟提拔的学校领导等，尽快全面实施定期交流轮岗制度。针对特殊地区问题，要充分利用现代信息技术手段及其他方式，逐步提升服务的可及性及质量。

考虑到择校问题等一系列矛盾依然突出等因素，高中阶段的均衡化也很重要。很多人认为初中以下教育应当均衡化发展，其他阶段应该是差别化发展。但从长远来看，促进高中阶段教育均衡发展，可以为未来教育发展和改革（如拓展义务教育年限）奠定基础。目前，可在一定限度内鼓励高中办出特色，比如，开设特色选修课程，开展不同形式的文体活动等，但在基本办学条件方面，需要重视均衡化发展。

第五，切实解决流动人口子女受教育权利保障问题。明确义务教育阶段的属地化服务责任，强化问责，教育财政转移支付体制也要更细致地与人口流动相结合。高中及职业教育的属地化责任须尽快落实。流动人口子女在流入地的高考及录取问题应加快研究解决。一般省份及中等以下城市应尽快放开，给予同等权利;特大城市可设定一定条件，稳步放开。与此同时，还应调整完善高校招生在不同区域的名额分配制度。

第六，进一步改革完善教育方式方法，深化考试制度改革，突出素质教育和因人施教。在这一领域，世界各国以及我国教育发展过程中有很多好经验，也有不少矛盾和问题，需要认真总结，不断改革和完善。

第七，同步推进其他社会政策改革发展，为教育公平发展创造更好的社会环境。要加快完善收入分配制度，包括初次分配与再分配（社会保障制度的一体化），逐步缩小不同群体之间过大的收入和福利差距。要进一步完善劳动力市场和劳动就业政策，给各类人才平等发展机会。简单地说，就是要通过经济权利、社会权利的更加平等，促进教育的平等。这仍然需要社会政策领域的综合改革。

2010年颁布的《国家教育改革和发展中长期规划纲要》、党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及近来出台的一系列相关政策，对于很多问题已经提出了明确的改革方向和目标要求，关键是要破除相关体制障碍，建构完善的社会政策体系，细化操作性政策，并加快落实好这些社会政策。

破解新“上学难、上学远、上学贵”的难题

□ 杨东平，21世纪教育研究院院长

在我的印象中，以“教育公平”为题的高峰论坛在最近10多年可谓屈指可数。记得自己上次参加这个主题的讨论，是1998年在厦门大学举行的“教育公平与效率国际研讨会”，那时公平只有与效率捆绑在一起，才具有讨论的价值。

一、确切认识教育边缘化群体

教育公平的本意，最浅显的理解，就是改善处于最不利地位的人群的状态。

联合国教科文组织发布的《2010年全民教育全球监测报告：普及到边缘化群体》，提出教育的“边缘化群体”的概念，是指受教育年限最低、社会“最底层的20%”的群体。报告提出要通过监测，“提高边缘化群体的能见度”，据此制定有针对性的政策和措施，缩小边缘化群体和其余社会群体之间的差距。这为我们认识新形势下农村的教育公平，提供了新的理念。

我們需要认识中国的教育边缘化群体和地区，他们是谁，他们在哪里？提高他们的“能见度”。处于最不利地位的，当然是农村贫困地区。这个地区究竟有多大？我一直认为，我们对农村教育薄弱的这个短板估计不足。我们讨论城镇化、学校进城，关注的是前20%的农民如何进城上学，追求优质教育;而看不见后20%的底层。实际上，在中国的许多农村，基本公共服务还没有完全实现，情况比想象的更为严重。

据教育部副部长刘利民2015年年初的讲话，我国的贫困地区包括集中连片特困地区、边境地区、少数民族地区，共1100个县，义务教育薄弱学校占全国的40%，学生占全国的33%。我国共有2862个县（区、市），其中城市辖区852个，去除这一部分，农村地区的县（市）是2010个。这样，1100个贫困地区远远超过了20%，而达到了50%，这是多么大的一个“底部”！

二、新的“上学难、上学远、上学贵”

近十年来，农村教育的大变局可以归纳为三个“大”。首先是学龄人口大幅度减少，大致是小学生减少了25%，初中生减少了百分之十几，而且这是一个长期趋势。其次是大规模人口流动，流动人口超过了两亿，有人说传统的城乡二元结构正在转为“三元结构”，流动人口成为一个巨大的群体。再次是大规模的“撤点并校”。从国务院2001年发文到2012年紧急叫停，整整10年。这期间，很多地区学校撤并的数量达到了50%～60%，甚至80%～

90%，远远超过了学生自然减少的幅度。譬如山西、陕西的一些县，原有300多所学校，撤并后剩下30所，就是这样的强度和力度。

农村学校的撤并，有一部分是非教育的原因，就是为了拉动城市化。比如江西，当年苏荣任省委书记时，搞了一项恶政——在县城周围批地建所谓的“教育园区”，把所有农村学校“连根拔掉”，集中到园区里。农村学生要上学，就必须进城买房、租房，如此拉动城镇化。这种逼迫农民进城上学的极端做法，加剧了农村学生的上学困难和乡村的荒芜。

其后果，是造成农村学生新的“上学难、上学远、上学贵”，农村学生必须“长途跋涉”，住寄宿学校，缴纳伙食费、寄宿费，许多家长进城陪读。农村学生的人均教育支出因此增加了1000元左右，这是很多调查获得的数据。我们在2006年实行了免费义务教育，减免两三百块钱的学费、杂费，农民却又要多付1000多块的费用。那么，义务教育免费的意义究竟何在呢？而且，出现了新的“辍学”。据国家审计署2012年对1185个县农村中小学布局调整的审计，受就学距离远和负担重影响，一些地区学生实际辍学人数上升幅度较大（主要集中在初中学校），“重点核实的52个县1155所学校，辍学人数由2006年的3963人上升到2011年的8352人，增加了1.1倍”[1]。

三、两个新的教育边缘化群体：流动儿童和留守儿童

在这个过程中，出现了两个新的教育边缘化群体：进入城市打工的农民工子女成为“流动儿童”;留在农村的农民工子女成为“留守儿童”。这两个群体的数量都非常巨大。据2010年人口普查数据，全国17岁以下流动儿童为3581万，农村留守儿童6102.55万，占农村儿童的37.7%，两个群体总数约一亿人。据教育部统计，2013年底，全国义务教育阶段在校生中流动儿童1277.17万人，农村留守儿童共2126.75万人，合计为3403.9万人。

国家解决进城农民工随迁子女接受义务教育问题，实行“以流入地为主，以公办学校为主”的“两为主”政策。据教育部数据，流动儿童在城市公办学校就读的比例，2011年为79.2%，2013年达到了80.4%。[2]有两成的流动儿童未能进入公办学校，享受有质量的教育。关键是，随着特大城市加强对人口增长的控制，2014年北京、上海、广州等城市明显收紧了流动儿童入学政策，高筑门槛，许多适龄儿童被挡在学校门外，部分回乡就读，部分沉淀于城市。应当看到，大城市人口控制与给非户籍人口提供公共教育服务，是两个性质完全不同、相对独立的问题，保障流动儿童接受义务教育是政府的基本责任，不能将人口管理失控的问题转嫁给流动儿童。

留守儿童的问题就更大。因为骨肉分离，缺乏监护人，丧失了有效教育的前提。尽管我们做了很多工作，送温暖，打爱心电话之类，但都难以填补母亲和家庭教育的空缺。全国妇联有一句很经典的说法：要想彻底解决留守儿童的问题，就要把他们变成流动儿童。也就是说，首先要骨肉团聚，有正常的家庭生活。但是，流动儿童的教育问题还没有得到有效的制度性的解决。虽然我们在大力推进城市化，但对于人的城市化仍然没有做好准备。

四、值得特别关注的三类农村学校

在农村撤点并校、人口流动的过程中，出现了三类特别值得关注的学校：城镇地区的大班额和大规模学校，农村寄宿制学校，以及村小、教学点，我们称之为“小规模学校”。

（1）大班额和大规模学校

按照教育部的规定，超过65人的班级就是超大班额，但很多城镇学校的班额达到了80人、90人、100人，甚至130人。比如河南某县级市的一个重点小学，平均班额达到133人。这样的学校和班级，可能是优质教育吗？教育质量何以保障？

（2）农村寄宿制学校

目前寄宿制学校已经遍布全国农村地区，寄宿生规模大幅增长逐渐成为农村义务教育的主体。尤其是西部山区、牧区，寄宿制学校已经形成全覆盖的态势。

据教育部规划司2011年统计数据，全国农村中小学在校生总数为10949.8万人（小学7319.4万人，初中3630.4万人），寄宿学生总数达到2907.6万人（小学987.8万人，初中1919.8万人），农村中小学生总体寄宿率达到26.6%。分段统计，农村初中生总体寄宿率更高，2011年全国农村初中生总体寄宿率达到52.88%，16个省初中生寄宿率超过50%，6個省超过60%，广西初中寄宿率甚至达到88.03%。就地域而言，西部12省区明显高于全国，2011年整个西部农村地区义务教育阶段学生寄宿率达到34.30%，初中学生整体寄宿率达到62.36%，小学生寄宿率达到19.65%。[3]

据统计，2007年全国农村小学寄宿生总规模达714.8万人，占在校生总数的比例为8.1%;[4]但到2009年，全国农村小学寄宿生总规模达926.4万人，占在校生总数的11.2%;2011年，寄宿学生总数达到2907.6万人，农村中小学生总体寄宿率达到26.6%。

还有大量低龄寄宿。按教育部规定，只有三年级以上的学生才能寄宿，但据东北师大对870名小学寄宿生的调查，三年级之前开始寄宿的小学生累积比例高达55.4%。据不同的调查，低龄寄宿比例在20%～50%之间。据歌路营的调查，有45%的学校里有一、二年级超低龄住校生，许多孩子甚至是从幼儿园开始离家住校。低龄学生缺乏基本的生活自理能力，在幼年即离开父母照料，身心健康问题十分突出，存在营养不良、情感、安全等各种问题。

很多寄宿学校条件简陋，师资不足，缺乏食堂、浴室、饮用水等配套措施;也有一些寄宿的学生在校外租房，甚至一年级的小学生就要自己点火做饭。这导致了一种结果：很多农村寄宿学生营养严重不良。2008年，西北社会经济发展研究中心和中科院农业政策研究中心在陕西144所学校调查发现，非寄宿学生的身高比世界卫生组织宣布的平均身高低5厘米，而寄宿学生比这一标准低9厘米。同年，中国农业科学院农业与农村发展研究所对586名农村学生调查，宁夏寄宿生一日营养摄入量只有走读生的76%，湖南为85%。

此外，农村寄宿学生的学业成绩明显低于走读学生，这是权威部门连续三年宏观监测的结果。可见，农村寄宿制学校的实际效果，违背了建设的初衷，学校的规模化、办学条件改善并没有达到提升教育质量的目标。

（3）农村小规模学校

农村偏远地区、山区、牧区的村小、教学点，一般承接农村最底层没有能力进城上学的学生。由于这些学校缺乏规模效益，师资和办学条件难以改善，教育质量普遍较差;但如果把这些教学点撤掉，这些农村孩子就可能失学。据统计，2010年全国还有农村小学21.09万所，教学点约6.69万个。如何建设好这些小规模学校，成为农村教育的一个难点。

必须看到，在那些偏远地区和山区，村小和教学点是不可取代的。其实，在美国、瑞士、日本、澳洲这些发达国家，也有这样的小规模学校，因为只要有人群的地方，国家就要提供教育服务。在发达国家，中小学规模都是很小的，欧洲国家的小学普遍200人左右。小规模学校并非必然“小而弱”、“小而差”，也可以做到“小而美”、“小而优”。

这三类学校的问题各不相同，没有一个统一的简单有效的办法，需要因地制宜采取不同方法加以解决。比如城镇大班额问题，各地主要采取在城区大量建设新学校的办法。其后果一方面是地方教育财政不堪重负;另一方面是加剧了农村学生向城市的集中，教育资源空间布局“城满、乡空、村弱”的不合理的现象愈发严重。有一些地方就采取了相反的策略：强基固本，反哺农村学校，政策和各种资源首先向农村学校倾斜，改善了乡镇中心学校的办学条件和教育质量，促使农村学生从县城回流。山西的晋中市、湖北的黄梅县、吉林的通榆县等在这方面都取得了明显的成效。

农村教育最关键的是教师，只要有好的教师，就会有好的教育。这需要大幅度提高农村教师的生活待遇，稳定农村教师队伍，提高农村教师的质量。最近，中央深改小组通过了《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，把农村教师的建设提到了前所未有的重要高度。我一直感到，中央政府对教育公平的认知，似乎比教育学界更清晰。

教育公平还在路上，让我们共同努力！

参考文献：

[ 1 ] 审计署2013年第2号公告：1185个县农村中小学布局调整情况专项审计调查结果. http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3274274.html.

[ 2 ] 三部委解答政府如何為农民工解决后顾之忧. 决策探索，2014（3·上）.

[ 3 ] 董世华.六省区部分县（市）的调查数据显示寄宿制学校已成农村学校主体. 中国教育报，2013.9.26.

[ 4 ] 教育部规划司. 2007全国教育事业发展简明统计分析（内部资料）. 2008（13）.

当代中国大学公平发展的步履与生机

□ 陈平原，北京大学中文系教授、博士生导师

谈论当代中国大学，国内与国外、校内与校外、学界与媒体，从来都是众说纷纭。各方之所以争论不休，缘于各自的立场、视野及利益。我的基本判断是：当代中国大学既步履艰难，又生机勃勃，其发展的最大障碍在于其很难承受政府及公众对其迅速“世界一流”的期待，在“急起直追”的过程中，因求胜心切而脚步变形。

理解当下的中国大学，必须关注一个特殊的年份——1998年。那一年有两件大事，对当下的中国高等教育影响巨大。一是1998年5月4日，时任国家主席江泽民在北京大学百年校庆纪念大会上提出了建设世界一流大学的目标。由此产生了一个我们今天都熟悉的名词——985大学。最初确定重点支持北大、清华，后扩展到复旦、南大、浙大、中国科大、上海交大、西安交大、哈工大。虽然日后列入985工程的大学扩展到39所，但核心部分还是2+7。二是经历1998年的亚洲经济危机，中央政府制定了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的大学扩招计划，第二年开始正式实施。1998年录取普通高校本专科新生108万人，而第二年扩招52万人，变成了160万人，增幅达48%。此后连年扩招，到2012年录取685万人后，才基本保持稳定。

也就是说，最近这16年，中国的高等教育其实是两条腿走路：一是努力做强，追赶世界一流;一是尽量做大，扩大办学规模。应该说，两条腿都在用力，也都很有成效，可惜努力的方向不一样，有时甚至互相拆台。

先看几组数字：国家统计局近日发布《2014年国民经济和社会发展统计公报》，称2014年中国普通本专科在校生2547.7万人，毕业生659.4万人;在学研究生184.8万人，毕业生53.6万人。换句话说，在校大学生及研究生总人数达到2732.5万——这等于一个中等国家的人口。中国人口基数大，加上原先高等教育不发达，如今突然发力，很快地在校大学生人数居世界第一，这一点都不奇怪。大学生毛入学率（即同龄人中能够上大学的人口）迅速提升，从1998年的10%，上升到2013年的34.5%（见教育部2014年7月发布的《2013年全国教育事业发展统计公报》），且还在不断攀升，这可是十分可观的变化。

当初选择大规模扩招，政治家考虑的是国企改制及经济转型导致大规模下岗（1997年全国下岗人员2115万人），希望年轻一代能延迟就业;经济学家的眼光则盯住老百姓的钱袋子，扩招可拉动内需，激励经济增长。至于教育家担心的教学质量下降，反而显得小儿科了。我当初批评此举如击鼓传花，只是将就业的压力往下递送——扩招以后呢？读完本科找不到合适的工作，那就读硕士生;读完硕士找不到合适的工作，那就读博士;博士毕业还找不到工作，那就再往博士后那边挤一挤——可这些人总有一天要进入就业市场的。过于迅猛的大学扩招，使得就业市场十分严酷，日后可能影响社会安定。而且，高中毕业生愿意做的事，博士不见得愿意、也不一定能做好。另外，这种跨越式发展思路，求量不求质，走得太快太急，很容易翻车，这实在让人担忧。

办教育是需要大笔钱的，而中国经济的持续高速增长，为此提供了可能性。但这需要观念的转变，即国家需要加大教育投入。1993年，中国政府发布《中国教育改革和发展纲要》，首次提出国家财政性教育经费的支出在20世纪末占GDP的比例达到4%。而实际情况呢？1998年是2.59%，此后起起伏伏，从来没有达标，故每年两会期间都成为重点批评对象。终于在2012年第一次实现此战略目标，达到4.28%，2013年则达到4.30%，今年3月李克强总理做工作报告，也称“经过努力，全国财政性教育经费支出占国内生产总值比例超过4%”。单说比例还不够，另一个因素同样重要，那就是从1998年至2014年，国内生产总值（GDP）连续高速增长，最高的年份达14.16%（2007年），最低的也有7.4%（2014年）。蛋糕越做越大，最近十几年，政府确实在教育上投入了较多的经费。而在切分蛋糕时，中国大学——尤其是进入211、985工程的大学所得到的经费支持，与上世纪八九十年代相比，几乎不可同日而论。

今天的中国大学，有更多的钱可以盖大楼、买设备、聘教授，以及开展各种国际合作等。因此，说近年中国第一梯队的大学在科研上有明显长进，我相信凡关注中国教育的人都同意。但这里必须暂时搁置两个问题：第一，当大学发展与地方官员政绩、房地产商利益以及城市规划目标捆绑在一起时，会出现新的偏差（如各地涌现的大学城）;第二，有钱是好事，但好钢不一定都用在刀刃上，近年中国大学颇多贪污受贿、好大喜功、效率低下等负面新闻。

尽管有诸多不如人意，但近年中国大学的国际排名在迅速提升，这也是毋庸置疑的事实。2004年，《泰晤士报高等教育增刊》全球大学最新排行榜，北京大学名列亚洲第二，全球第十七，国内媒体蜂拥而上，北大也很是得意。我马上写文章称这个排名所肯定的，不是北大的科研成果，而是中国在变化的世界格局中所具有的重要性。中国在崛起，而且在全球事务中发挥越来越大的作用;学者们在关注中国的同时，也在关注中国的高等教育。这就有意无意地提高了中国大学的学术声誉。第二年，北大跳了两级，排世界第15位，超过了东京大学，亚洲第一。这连北大都感觉不太对劲，不怎么宣传了。2006年，北大更上一层楼，排第14位;2007年，从第14位跌至第36位，像坐过山车一样，惊心动魄。而去年10月公布的2014～

2015年最新世界大学排名，北大第48位，清华第49位，大家都已经麻木了，连议论都懒得议论。对于大学排名，教授往往嗤之以鼻，校长们则不敢掉以轻心。不谈中国大学的教学及科研是否真的有那么好，我关注的是其“声誉”确实在迅速提升。

回过头来看这100多年的中国现代大学史，有两处路走得比较顺畅，一是1928～1937年;再就是1998～2014年。其他的年份雖也有若干亮点，但往往是起伏不定。最近16年的争创一流与大学扩招，二者高低搭配，各有各的道理。身在其中者，很容易发现诸多积弊，因而怨声载道;但若拉开距离，其雄心勃勃与生气淋漓，还是很让人怀念的。

之所以如此立说，因我隐约感觉到，今年很可能是个转折点;中国大学接下来的走向，很值得仔细观察。这里有四个看点，提醒诸位关注：第一，此前强调与国际接轨、向世界一流大学迈进;近期则重提“社会主义大学”，以及要求审查各大学使用的西方原版教材，不知有无更多的后续效应。第二，教育部最近一两年在积极推动600多所地方本科高校向应用技术以及职业教育转型，这大方向是对的，可惜慢了好几拍;前些年学校纷纷升级时没有拦住，如今积重难返，才来个急转弯，不知会不会出现动荡。第三，对于政府切分教育经费时过分倾向于高等教育（尤其是名校），舆论批评很强烈;基于教育公平的考量，接下来政府很可能调整策略。第四，民办（私立）大学的未来值得关注——这最后一点容易被忽视，因而想多说几句。

由于中国特殊的国情，人们谈论大学时，往往只关注国立（公立）大学，很少将最近30年逐渐崛起的私立大学（或曰民办大学）纳入视野。而这一习惯思维，在我看来必须纠正。先看去年7月教育部发布的《2013年全国教育事业发展统计公报》：全国共有普通高等学校2491所（含独立学院292所）;其中本科院校1170所，高职（专科）院校1321所。在另一个地方，公报提及“民办教育”：全国共有民办高校718所（含独立学院292所），在校生557.52万人，其中硕士研究生335人。这里有几点值得注意：第一，今天中国，十个大学生中有两个以上是在民办（私立）大学读书的;第二，民办大学也在逐渐升级，如今出现可招收硕士生的民办大学（虽然刚起步，数量很少）;第三，292所“独立学院”被明确划为“民办教育”，不再说是“公有民办”了;第四，前景很好的中外合办大学目前数量很少，故还没有进入统计。

此前中国的民办（私立）大学，“全靠学生学费，加上银行贷款，这样的财政状况，不可能在学术研究上投入过多，因而也就很难迅速提高教学及研究水平”。随着独立学院的转型，会出现一批教学质量较好的民办（私立）大学。而中外合作办学，不再局限于具体项目，而是扩展到独立办学，如宁波诺丁汉大学（2004年）、西交利物浦大学（2006年）等。这一模式，近年有较大的推进，如上海纽约大学（2011年创办，2013年新生入学）、昆山杜克大学（2013年设立，2014年正式开课）、香港中文大学（深圳）（2014年创办并正式招生）等。昆山杜克大学号称“世界一流研究型综合大学，主攻精英教育和前瞻科研”;而香港中文大学（深圳）则是“培育具有国际视野、才德兼备的创新型高层次人才，并为国家高等教育体制改革探索新路”。所谓“探索新路”，包括自主确定课程（开设或不开设政治课）、学费（与境外大学持平）及薪酬（招聘优秀教授），规定董事会领导下的校长负责制（不设党委）等。此类理念及体制的中外合办大学，目前正在积极筹办的还有好多所。未来若干年，这些大学若进展顺利，将很有可能搅动一池春水。

2015年3月28日于京西圆明园花园

附记：此文乃作者2015年4月9日在美国乔治·华盛顿大学的演讲稿，原标题为《当代中国大学的步履与生机》。约定只讲20分钟，留更多时间给听众提问。选择“大学”而不是“文学”作为演讲题目，是考虑到听众来自不同学校、不同院系，更是有感于国外民众及学界对于中国大学的严重误解。如此兼及历史与现状、国家命运与个人选择，比较容易引起大家的兴趣。果不其然，演讲现场气氛很好，提问也很踊跃。我的回答就免了，这里仅录听众的提问：第一，中国大学是不是正在加强思想控制，教授有无讲课的自由;第二，怎么看待国家汉办“极力推广”孔子学院在欧美所引起的争议;第三，大批中学生拒绝参加高考，改为直接出国读书，此举能否倒逼中国高等教育改革;第四，私立（民办）大学的未来以及具体的操作方式;第五，出国留学者，是否将来回国就业更占优势;第六，比起直接到国外念中学或读本科，等大学毕业或取得硕士学位后再出国，感觉两头不着边，怎么办;第七，出国潮如此汹涌，北大是否还能招到好学生。在回答最后一个问题时，我的情绪有点激动，竟大胆断言：若以中文专业为例，我们最好的学生仍留在国内。除了经济实力或外语水平，还有一点不能忽视，那就是对于中国文化的自信与痴迷。有机会出国留学或在国外教书的，千万不要有高人一等的感觉，不管是学术贡献还是世俗业绩，你们那些留在国内的同学，很可能发展得更好。此言一出，现场不少留学生大为震撼，一时议论纷纷。某毕业于北大、现在美国教书的教授当即表示，她赞同我的观点，也为自己那些老同学有这么好的表现与发展前景感到骄傲。