建立新疆兵团土地承包经营权流转制度研究

黄福江 高志刚

[摘要]土地流转是建设兵团现代农业的基本前提和发展趋势，也是构建兵团现代农业经营体系的必要条件。本文采用实地调查法、访谈法、规范分析法研究了兵团土地承包经营权流转的现状，发现新疆兵团土地承包经营权流转主要存在权能不清晰、资产化难以落实、流转不规范、服务滞后、利益联结机制不完善、监管困难、容易引发矛盾等七大问题。在此基础上提出稳定土地承包经营权，建立农地流转评估制度、确立流转方式、规范流转程序、确保流转收益、加强流转监管、完善服务体系，建立新疆兵团团场土地承包经营权流转制度。

[关键词]兵团;承包经营权;土地流转;制度

[中图分类号]F301.2  [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2015）01—0016—05

[作者简介]黄福江，男，新疆大学经济学博士研究生，经济师，研究方向：区域经济学、产业经济学;高志刚，男，新疆财经大学经济学院院长，区域经济研究所所长，区域经济学博士，教授，博士生导师，研究方向：区域经济学、产业经济学。

党的十八大报告和2013年中央一号文件明确提出发展多种形式规模经营，构建新型农业经营体系。新疆生产建设兵团（以下简称“兵团”）党委《深化团场改革工作的指导意见》也明确要求团场要结合农业结构调整，依靠科技进步和管理创新，充分调动“统分”两个主体的积极性，培育新型农业经营主体，通过土地承包经营权流转，不断提高职工家庭种植和养殖的集约化水平，提高劳动生产率，转移农业富余劳动力，逐步扩大职工家庭平均管理的土地面積，实现农业适度规模经营。

一、兵团团场土地承包经营权流转相关制度

（一）兵团土地制度

土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度，它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。兵团现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度，即绝大部分团场土地属于国家所有，个别团场集体所有，经过逐级委托，团场代表国家将土地发包给兵团职工。

（二）兵团农业经营制度

兵团农业基本经营制度是以团场为主导、以公司经营为平台、职工承包经营为基础的统分结合的团场农业双层经营体制。其基本特征是“土地承包经营、产权明晰到户、农资集中采供、产品订单收购”[1]。团场农业经营制度坚持统与分相结合、行政引导与市场主导相结合，充分调动团场和职工两个主体的积极性，以确保职工持续增收和团场持续增效。在保持土地国有的情况下，团场把土地发包给职工，职工定额承包。

二、兵团土地流转的现状及存在的问题

（一）兵团土地承包经营权流转的现状

兵团土地流转工作取得一定进展，但从规模和规范程度看仍处于发展阶段，团场土地承包经营权流转缓慢，流转总体规模较小，流转方式单一，流转时间较短，区域差异比较明显。

1.兵团土地承包经营权流转的规模。据全国第二次农业普查，兵团拥有耕地面积1487万亩，农业户数31万户，农业从业人数79万人，人均耕地面积为18.82亩。在上级支持和鼓励下，兵团土地承包经营权流转已初具一定的规模，但比重仍然偏小。普查结果显示，在兵团土地流转中，租入、包入、转入土地面积共166.30万亩，占耕地面积的11.20%。租出、包出、转出土地面积共14.60万亩，占耕地面积的0.97%。根据普查数据推测，兵团土地流转涉及农户3万户左右，约占农业总户数的10%。

2.兵团土地承包经营权流转的方式。根据对第二师和第六师一○一团和一○五团的调研显示，团场土地承包经营权流转以转包为主，而转卖、转让、互换、出租、入股等其它流转形式还较少。根据调研数据推测，转包作为土地流转的主要形式占比达到90%左右，其它各种形式共占10%。

3.兵团土地承包经营权流转的特点。一是土地承包经营权多为私下流转。由于兵团相关文件没有明确规定土地流转的前提条件、详细程序、流转方式等，导致诸多私下流转，无序流转[2]。二是土地承包经营权流转进程缓慢。一般流转土地数量占团场土地总数不到10%，有的土地流转较少的团场甚至不到1%。三是土地承包经营权流转方式单一。团场土地承包经营权流转中最普遍的方式是转包，这种方式占到了土地承包经营权流转的90%以上。互换、转让等流转方式在团场较少。四是土地承包经营权流转时间较短。从调研来看，兵团土地承包经营权流转时间一般一年一签，几乎没有3年和5年。五是区域差异比较明显。由于地理环境和社会经济发展状况不同，不同团场土地流转比例差距较大，即使在同一团场，不同的连队在土地流转方面也不尽相同。

4.兵团土地承包经营权流转的原因。兵团土地流转的原因是多方面的，但主要有以下几方面[3]：一是团场为了扩大个体规模经营，优化种植结构，培育多元化经营主体，实现职工增收团场增效，通过政策鼓励职工进行流转;二是团场为了转变发展方式，调整农业结构，发展设施农业、林果业和畜牧业，客观上需要对职工的土地进行流转;三是招商引资、工业园区等非农建设项目要征用一部分农业用地，需通过土地流转对土地进行重新规划和分配;四是随着经济的不断发展，职工为了获得更多收益，将土地承包经营权流转给他人，自己转移到二三产业就业;五是一些职工对农业经营管理能力较强，资本较充裕，有能力有意愿承包更多的土地，需要流转别人的土地扩大规模;六是团场职工因为身体原因不能从事体力劳动，从而将土地流转给别人，自己保留职工身份。

（二）兵团土地承包经营权流转存在的问题

1.土地承包经营权权能不清晰。土地承包经营权是由土地承包经营人和土地发包人订立土地承包经营权合同而取得的权利，合同一旦签订，土地承包人即被赋予了合同所规定的土地承包经营权，标志着土地发包人已经把土地承包经营权转让给了承包人，土地承包人享有标的土地的占有权和享有最终产品的收益权。现实中，因为兵团农业结构调整、团场领导的调整、职工退休等各种原因，兵团部分团场职工的土地承包经营权权能不明晰[4]，因为兵团的土地属于国有性质，与农村土地集体所有制不一样，兵团职工只能获得有限的土地承包经营权，而不是完整意义上、法律意义上的土地承包经营权。

2.土地承包经营权资产化难以落实。一是土地承包经营权流转评估制度尚未建立。土地承包经营权能够顺畅流转的前提是将承包经营权资产化，即对要流转的土地给出科学合理的市场流转价格。这一价格是土地承包经营权流转的转出方和转入方都能接受的价格，是对土地承包经营权的一个定价。土地承包经营权资产化的前提是准确评估待流转土地的质量状况，以便估计该块土地的预期经济效益，预期收益越高，流转价格也就越高。评估土地状况包括对土地进行分类划级，检查土地水利设施的配套情况，评估其折旧，还要对承包土地周边生态保护情况、大型机械进出田间作业便利程度等进行评估，进而最终形成一套完整的土地流转评估制度，但从实际操作来看却很难完成。二是目前在兵团有网点的农业银行、农村信用合作社或者村镇银行等金融机构还没有开办土地承包经营权的抵押业务。因为土地承包经营权难以准确资产化，金融机构不愿意冒风险对土地承包经营权进行抵押，即便是银行和信用合作社愿意接受抵押，团场也缺乏相应的市场接受土地承包经营权。这些都造成土地承包经营权资产化很难落实，进而导致土地承包经营权流转困难。

3.土地承包经营权流转不规范。一是承包土地非正常私下流转非常严重。尤其是挂名承包、转卖等有很多隐患的非正常流转方式。土地非正常私下流转导致土地承包经营权不能进入团场行政服务大厅进行公开流转，没有在团场备案，流转程序不符合团场相关规定。这不仅给承包职工留下隐患，也给团场统一的农业生产带来困难。二是部分团场干预过多。部分团场不顾承包职工的意愿，擅自中止或者转包合同，强行收回或重新分配承包的土地等情况时常出现。这不仅严重破坏了土地承包经营权的流转秩序，损害了职工的利益，也使团场的信用受到极大的影响。三是未建立统一公示制度和责任追究制度。即使在团场备案的土地承包经营权流转，也没有进行统一公示。四是对因土地承包经营权流转未能及时上缴五保三费以及造成的土地等级下降等问题，也未建立责任追究制度。

4.土地承包经营权流转服务滞后。一是团场土地承包经营权流转相关法律法规、政策服务滞后。根据实地调研，多数团场很少为职工群众在土地承包、土地流转、契约签订、解决争议等方面提供法律法规、政策服务。这样就使得土地承包经营权流转多是在私下进行，一些职工流转土地仅有双方口头约定，没有正式文本协议。有的职工即使签订了协议，也通常因不通晓土地承包经营权流转合同所应含有的条款，存在所签协议条款不完善、双方权利和义务交代不清、违约责任不明等法律漏洞，双方当事人往往在土地流转过程中产生诸多矛盾纠纷，矛盾难以调和而走上了法庭，严重影响了团场和连队的和谐与稳定。二是土地承包经营权流转信息服务滞后。因为缺乏土地承包经营权流转相关信息服务制度，土地承包经营权流转信息不通畅，想承包土地的人不了解供给信息，无地可包，想进行土地流转的人转不出去，限制了土地的流转。

5.土地承包经营权流转利益联结机制不完善。目前团场的土地承包经营权流转还未与土地质量、产出水平和物价变动等因素建立紧密联系，还没有让土地承包经营权出让方和受让方以及团场三方利益紧密联系在一起，实现共赢。例如大多数职工流转土地只是为了保住自己的职工身份，只要有人愿意承包，并不收取费用。但是一旦土地遇到征地补偿时，往往全额占有征地补偿费，土地承包人不能得到应有补偿，而法律规定青苗补偿费应该补给土地实际经营者即土地承包经营者。

6.团场对土地承包经营权流转监管困难。一是对职工非正常私下流转土地承包经营权监管困难。虽然团场规定职工在进行土地承包经营权转包时，需要上报团场农业科备案登记，但职工通常都是以自己的名义在团场承包土地，然后私下流转给其他人员。这给团场和连队统一种植作物布局、统一打药、统一灌溉、统一收获带了了困难。职工承包土地私自转包后再流转现象也时有发生，出现这种情况后，团场失去对承包土地的生产监督。二是土地承包经营权流转后团场对土地等级的监督困难。由于土地等级缺乏标准细则，随意性较大，职工土地等级提高的级差收益和土地等级下降的赔付责任都很难真正执行。我们在调研中发现，有的团场将近20年没有调整土地等级了。这样，就导致职工越来越偏向在短期内获得最大收益，而不顾土地是否能实现可持续利用。

7.兵团土地流转中引发的社会矛盾。由于兵团土地承包经营权流转不规范，管理不到位，引发了一系列矛盾。土地转包后，合同签订的人员与实际承包人员不相符，有些实际承包人员不是团场的正式职工，不服从团场对农业生产的指导管理，不愿意接受农产品订单收购，给团场正常生产经营造成一定困难。一些人常年在团场挂名承包土地，但却不是团场的正式职工，享受不到养老、医疗等社会保障，公平诉求增加，影响社会稳定。在土地承包经济权流转过程中，一些职工没有遵守相关程序，没有签订正式合同，没有团场认证，很容易在地上农作物价格评估、转包时间和五保三费缴纳等问题上产生纠纷，由于没有合同保障，职工之间矛盾增多。

三、兵团土地承包经营权流转的总体思路与目标

（一）总体思路

坚持科学发展观，以党的十八大和十八届三中全会、兵团六届十一次全委（扩大）会议等精神为指导，按照建立“权属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的基本思路，以稳定职工土地承包经营权为基础，以有效转移农业劳动力、培育新型农业经营主体为抓手，以建立健全团场土地流转市場和服务机构为重点，以深化团场综合配套改革为动力，以加大政策扶持为保障，在兵团建立有利于提高土地资源合理有效配置，有利于发展现代农业、构建新型农业经营体系，有利于促进职工多元增收、团场增效的土地承包经营权流转制度，推动兵团农业向规模化、集约化、组织化、社会化方向发展。

（二）基本原则

坚持农地用途不变的原则[5]。土地承包经营权的流转必须坚持团场农业土地用途不变，不改变农用地性质，不破坏农业综合生产能力，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利益关系人和团场的合法权益。

坚持依法、自愿、有偿的原则。任何形式的土地承包经营权流转，都要按照法律规定，在职工自愿前提下进行，由流转双方平等协商流转方式、时间、收益等具体内容，职工享有全部流转效益。任何组织和个人不得强迫或者阻碍职工进行土地承包经营权流转，占有职工土地承包经营权收益。

坚持政策引导，市场主导。土地承包经营权流转是市场经济条件下农业经营制度的深刻变革。兵团一方面要通过政策激励，管理服务进行引导推进，另一方面也要积极培育完善土地承包经营权流转市场，充分发挥市场的主导作用。

坚持资源优化配置与保障农地安全相统一的原则。土地承包经营权的流转要立足于土地资源的合理配置，实现土地与其他生产要素的优化组合，提高土地利用率、投入产出率、机械化作业率。同时因土地承包经营权的流转关系到国有土地使用权利和利益的归属，关系着农地的安全，因此土地承包经营权的流转应是坚持资源优化配置与保障农地安全相统一的原则。

（三）目标

通过土地承包经营权的流转，实现两大目标：一是扩大土地转入农业职工的人均土地承包面积，实现农业规模化经营;二是土地转出方彻底离开农业种植，从事二三产业，成为产业工人。以此培育家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，实现兵团农业现代化、规模化经营，提升农业经营效益，增加职工收入。

四、兵团团场土地承包经营权流转制度的内容

（一）土地承包经营权流转方式

1.转包。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给团场其他职工从事农业生产经营。转包后转包人和团场的原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，接包方按转包时约定的条件对转包方负责。

2.出租。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

3.土地合作。若干职工联合成立专业合作社，自愿把定额地交给专业合作社统一种植、统一经营，职工从专业合作社获得一定的补偿收益，形成事实上的土地承包经营权流转。这种土地承包经营权流转在兵团是一种现实的流转方式。

（二）规范土地承包经营权流转的程序

职工定额身份地因职工健康水平下降，管理能力的限制，以及从事二三产业等原因需要流转的，土地流转双方均是职工，流转双方根据土地评估结果，协商流转方式、流转时间、流转价格以及流转收益支付方式等，在协商一致的基础上签订书面合同一式四份，流转双方、团场和流转服务机构各执一份。团场、土地流转服务机构收到流转合同后，应当予以必要的审核，如发现有不妥之处应及时指出并要求其改正。流转双方当事人可以向团场合同管理部门申请合同鉴证，团场要及时备案。

（三）规范土地承包经营权流转合同制度

健全土地承包经营权流转登记制度。团场土地承包经营权流转，报经连队、团场审核同意后，团场要及时建立档案管理制度，对承包土地职工和土地承包经营权流转受让方的家庭基本情况，以及承包土地流转期限、承包土地的等级和类别等进行详细记录，便于以后万一出现土地流转纠纷时提供备案。建立承包土地档案管理制度。土地流转当事人双方应当签订书面流转合同，该合同要严格按照合同订立的一般要件规范制定：一般包括双方当事人的姓名;需要流转土地的名称、位置、面积、质量等级;流转准确起止日期;流转双方的权利和义务;土地流转收益支付方式、支付金额、支付时间;违约一方需要承担的责任;解决纠纷的方法。

（四）确保土地承包经营权流转收益

土地流转双方应根据土地质量、产出水平和物价变动等因素，建立健全团场土地流转价格指导机制并实行动态管理[6]，合理确定流转价格，确保土地流转各方利益，引导土地承包经营权有序流转。流转期限超过5年的，应当建立价格动态调整机制，明确约定调整时限和调整幅度，分时段确定流转价格。流转双方应对各种农业政策性补贴款、流转期满后地上物权属及损失折旧补偿办法、土地征收补偿费的归属等作出明确书面约定。

（五）强化对土地承包经营权流转的监管

明确团场土地管理部门为土地流转用途监管主体，加大对土地流转监管的力度。团场农业科和其他科室配合土地管理科對土地承包经营权流转的整个过程以及善后工作进行监管。这包括：对土地流转双方原承包合同订立情况，土地转包合同的订立情况进行监督，做好流转前的把关工作;农业科要监测土地流转后的经营状况，如发现土地农业经营状况出现问题，应及时采取相应对策，以确保职工利益不受损失;对土地流转中出现的矛盾和纠纷，团场应及时出面化解，消除不安定因素。只有通过监管主体定期或不定期的检查和监督，才能保证流转双方权利的实现和义务的履行，防止用地者破坏耕地资源，杜绝改变土地农业用途等土地违法利用、违法经营现象的发生。

五、建立团场土地承包经营权流转制度的措施

（一）完善团场土地承包经营权流转的基础

1.稳定土地承包经营权。长期稳定的土地承包经营权，是土地流转的基础条件。团场发包土地时，要书面明确职工需要交纳的五保三费限额，对职工的土地承包费要只减不增、公开透明、合同约定。2007年《物权法》的出台，从法律上明确了土地承包经营权是用益物权，土地承包经营人享有对土地的占有权、收益权。结合物权法，团场需要清晰界定团场承包户的土地权利，规范土地承包经营权人的义务，明确承包人在流转期间使用国有农用土地承包经营权的内容和相应的土地财产权的内涵。只有稳定承包户对土地的收益心理预期，土地承包经营权的合理流转才有可能进行。

2.建立农地承包流转评估制度。一是评估承包土地等级，根据职工承包土地质量、所处位置、灌溉便利条件、平整程度等进行科学评估，确认待承包土地的等级，以此作为土地承包经营权流转收益价格的重要依据[7];二是评估承包土地有机质的含量、病虫害的防治程度;三是评估承包土地是否适合大田机械作业，是否达到团场规定的“五统一”的要求;四是评估待承包土地地上附着物的现有状况，以作为后期可能遇到征地补偿时，确定征地补偿费用。

（二）建立土地承包经营权流转服务体系

1.建立土地承包经营权流转服务组织。土地流转中介服务组织是联结土地承包经营权流转双方的桥梁和纽带[8]，大力培育土地流转中介组织，建立土地使用权的市场化流动制度是团场土地制度变迁的必然趋势。团场相关部门（农业科）要建立类似土地托管服务中心的市场中介组织，建立土地流转信息数据库，及时登记流转的地块具体信息，收集发布土地流转的供求信息，为土地承包经营权流转提供服务。

2.加强职工土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。加强职工土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。以《土地承包法》等一系列法律法规、政策文件为依据，以稳定和完善兵团土地承包关系为基础，以保护职工合法权益为重点，以维护团场增效和社会和谐稳定为目的，使兵团土地承包经营纠纷调解仲裁工作规范化和制度化。

（三）建立与土地承包经营权流转配套的保障制度

1.完善社会保障制度。土地承包经营权流转伴随着职工从业岗位、劳动对象的变化，涉及到职工社保养老关系，缴纳费用，承担义务的转移等问题，及时建立与之相适应的社会保障制度尤为重要。

2.完善农业保险制度。农业是“弱质性”产业，农业生产存在自然与市场双重风险，自然灾害发生的频率高、范围广、损失大，同时农产品市场价格波动较大，农业职工处于弱势地位，必须完善农业保险制度，在一定范围内规避职工扩大土地经营规模带来的高风险。

3.完善团场金融服务体系。发展多种类型的团场金融机构，充分发挥政策性金融作用，在一定程度上可以促进团场土地承包经营权流转。完善劳动力市场体系。加大对农业剩余劳动力的职业培训，提升其从事二三产业的能力，促进农业剩余劳动力向二三产业转移。

参考文献：

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[2]孔祥智，伍振军，张云华.我国土地承包经营权流转的特征、模式及经验——浙、皖、川三省调研报告[J].浙江大学学报（人文社科版），2008，（6）：90-91.

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[4]刘平，刘启国.团场职工承包土地流转问题研究[J].新疆农垦经济，2009，（6）：29-30.

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[8]韩剑萍，李兴江.甘肃省农村土地流转的根本性问题及对策[J].中国农业资源与区划（第32卷），2011，（8）：20.

责任编辑：彭银春