突出问题导向 深入推进渭南依法行政工作

郑国宁

【摘要】近年来，渭南各级政府在依法行政方面做了大量努力，也取得了一定成效，但从现实来看，依法行政面临的问题仍比较突出。在全面推进依法治国的今天，渭南只有坚持问题导向，通过完善领导干部尊法学法守法用法制度，为领导干部构筑法律至上的思想防线，加快推进政府职能转变，深化行政审批制度和行政执法体制改革，大力推进行政程序建设等，多管齐下，从行为机制上推动行政作风不断转变，进而提升渭南市县（市、区）两级政府依法行政水平。

【关键词】问题导向；依法行政；行政执法

中图分类号：D62文献标识码A文章编号1006-0278（2015）11-076-03

亚里士多德曾经说过：“法治比任何一个人的统治来得更好”。历史实践也反复证明，法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。十八届四中全会对推进依法行政、加快建设法治政府作出了战略部署，然而，建设法治政府工作千头万绪，推进依法行政，从哪里入手，这是首先要解决的问题。马克思也曾说过，“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声”。因此，坚持问题导向，研究渭南推进依法行政存在的问题，探索解决这些问题的途径，具有非常重要的现实意义。

一、我市在依法行政工作中存在的问题

近几年来，我市各级政府在依法行政方面做了大量工作，也取得了一定成效，但从现实来看，依法行政面临的问题仍比较突出，严重影响了依法行政进程，主要表现在以下几个方面：

（一）法治意识依然不够牢固，存在视法为器，治民不治官的现象

随着依法行政工作的推进，各级领导干部的法治意识都有所增强，但树立的依然不够牢固，一些领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样依法行政的认识并不清醒，有的甚至认为依法行政就是个运动，国家倡导就搞，过了该怎么办还怎么办。依法行政工作更多的停留在用会议落实会议，用文件落实文件上，没有真正落实到行动中去。有的领导干部存在视法为器的思想，把法律作为自己达成目标的手段，“有用的用，没用的不用”。个别领导长官意志较为浓厚，面对一些重大决策，存在以言代法，以权压法的现象。还有些领导干部甚至将法治错误地理解为依法治“民”，把自己置于法律之上，存在随意行政，违法行政的现象，上述种种现象都严重阻碍了法治政府建设。

（二）依法行政工作的体制机制有待理顺和完善

政府法制机构作为我国依法行政工作的主管部门，承担着依法行政工作规划的制定和组织实施等重要职责。从目前我市政府法制机构的情况来看，依法行政工作的体制机制与深入推进依法行政的要求还有一定差距。一是在机构设置方面，目前我国乡镇一级政府未设立法制机构，市县（市、区）两级的法制机构属于市县（市、区）政府办公室的内设机构，不具独立性，且级别不高。而直接开展行政执法活动的一些执法部门，也未设立专门的法制机构，依法行政存在诸多法律风险。二是在人员方面，工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，即从上到下，人数依次递减，并且数量急剧下降。如国务院法制办为188人，陕西省政府法制办为50人，渭南市政府法制办为9人，机构改革后，县（市、区）法制办多的增加至6人，少的就只有3、4人，乡镇一级不设法制办，其职能主要由乡镇司法所承担。如此少量的工作人員，面对基层大量繁杂的行政执法工作，工作效果可想而知。三是随着依法治国进程的推进，市政府法制办承担的任务日益繁重，也使机构人员与工作任务之间的矛盾日益突显。尤其是立法工作、规范性文件监管和行政复议应诉至今无专设科室，无专门人员，推进依法行政和执法监督虽有科室但力量薄弱。

（三）违法执法和行政不作为现象仍较突出，严重损害政府形象和公信力

社会大众对法治的感知和理解，集中于法律的实施环节，因此，行政执法活动往往成为大家认识和评价政府，认识和评价法律的一把尺子。但我们的行政执法活动，存在着大量问题，影响着政府的公信力和法律的权威。一是执法队伍过多，行政执法权分散，缺少衔接，重复执法、多头执法现象严重；二是执法过程不重视程序，随意性较大，如告知不规范，不具体不完全；在法律适用方面存在引用法律法规规章条款不明确不具体；当场收缴罚款或单位代收罚款等损害群众利益的行为；三是很多基层执法队伍经费来源于行政收费和罚款，使执法活动与执法者的利益直接挂钩，导致选择性执法，一旦有利可图，则大家争着管，反之，则敷衍塞责，推诿了事，进一步滋生和加剧了违法行政；四是基层执法人员法律素质普遍偏低。尤其是一些基层单位，由于工作力量有限，常雇佣一些非正式编制执法人员，这些人素质参次不齐，导致乱收费、乱罚款、“吃拿卡要”行为多发。

二、依法行政存在问题的成因分析

探索上述依法行政工作存在问题的成因，我认为，以下几点因素不容忽视：

一是人治思想根深蒂固，官本位思想严重，法治未得到应有的认识和重视。领导干部和工作人员依法行政的意识和能力都有所欠缺，尚未形成法治思维和用法治方式处理问题的习惯。群众法律知识缺乏，对救济渠道缺乏了解，运用法律武器的能力不足。

二是中国人情社会、熟人社会的现实①，未能随着时代的变迁而改变，导致行政行为遇到熟人关系时就会大打折扣。

三是重实体，轻程序的观念，忽视权力运行中程序性规范的构建，寄希望于权力行使者的道德自律②，却忽视了一切拥有权力的人都容易滥用权力这亘古不变的定理③。

四是我国法律法规还不够完善，法律质量还不够高，行政管理随意性大，存在法律真空。

三、坚持问题导向，有的放矢，探索我市深入推进依法行政工作的途径

（一）增强行政机关领导干部的法治教育，为其构筑法律至上的思想防线

思想是行动的先导，有什么样的思想就会有什么样的行动。依法行政归根结底是行政机关工作人员，特别是领导干部的依法行政，因此，要加大依法行政的宣传教育力度，使领导干部领会依法行政的深刻内涵和基本要求，深刻领会一切权力都来源于人民，牢固树立法律至上、权由法定、权依法使等基本法治观念，自觉把国家法律法规作为从事行政行为的准则，在法纪面前心有所畏、言有所戒、行有所止。除此之外，要在全社会范围内要大力宣传和开展普法教育活动，不断增强全社会尊法、遵法的观念和意识，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

（二）完善各级领导干部尊法学法守法用法制度，使其规范化、常态化

要狠抓领导干部这个关键少数，坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。在学法方面，要创新学习方式，着力提高学法的实效。在自学为主的基础上，结合政府常务会学法、党委（党组）中心组学法、举办法制讲座、开展交流研讨等多种形式学习宪法和行政法律法规，使领导干部明白用权的法律红线和底线。加强行政公职人员法律常识和依法行政相关知识的集中培训，根据工作岗位的实际需要，分级分类，有针对性的安排学习考试。在用法方面，要求各级领导干部谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话办事要先考虑合不合法，养成一种办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好工作风格和习惯。确保政府工作在法治框架内开展、权力在法治轨道上运行。在考核方面，逐步建立完善领导干部依法行政情况考核制度，对领导干部进行年终考核和提拔任用以前，要对其学法用法、依法行政等情况进行考核。使学法用法由“软尺子”变成“硬指标”，进而推动领导干部学法用法的自觉性和主动性。

（三）加快推进职能转变，深化行政审批制度改革，提升行政管理和服务的效率

依法行政的实质是严格限定政府的职权，而如何限权？十八届三中全会给出了答案，明确政府与市场的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府职能要向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的目标转变。因此，要深入推进依法行政，政府要做到全面正确履行职能，必须进行自身的改革。首先，加快推进职能转变，实现政府职能重心的转移。要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。第二，深化行政审批制度改革，完善三项清单制度。结合正在进行的行政机构改革工作，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。拿出“权力清单”，给出“负面清单”，理出“责任清单”，用三项清单，筑牢法治篱笆，推动建立职能集中、管理有效的行政管理体系。

（四）大力推进行政程序建设，严格规范行政行为

著名的丹宁勋爵曾说过，正义不仅要实现，而且应当以人们看的见的方式实现。科学的行政程序既保证政府机关合法、公正、合理高效地行使职权，杜绝行政的随意性，又保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，最大限度地方便当事人，因此，强调程序的中立、平等、公开、科学、效率和文明是依法行政的應有之义。从国家层面来说，应尽快出台统一的《行政程序法》，使行政程序法定化、科学化，这也是我国深入推进依法行政的迫切要求。作为市县（市、区）一级，应结合自己的实际，探索建立符合本地实际和科学合理的《行政程序规定》④，除依法应当保密的外，行政权力的依据、行政机关办事的流程、步骤、期限、责任等都要公开，让行政程序与相对人见面，让权力在阳光下运行，接受人民的评判和监督。除此之外，要严格检查考核制度，对行政程序执法中出现的问题，严格问责，从行为机制上推动行政作风不断转变，确保法行政不断深入。

（五）深化行政执法体制改革，提升政府公信力

首先，深入推进综合执法，减少行政执法层次，理顺行政执法体制机制。市政府要统筹协调，在同一层级，整合执法主体，完善综合执法，推行大部门体制，将行政执法过程中存在的权责交叉及由此产生的冲突内化到一个部门中，既可以有效降低协调的成本，又可以提高行政执法的效率⑤。要理顺不同层级政府职责，根据事权科学合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向基层下移，从制度上消除上下级行政机关多层执法的问题。其次，要进一步改善执法条件，保证执法经费足额拨付，加大财政部门的稽查制度，确保执行罚缴分离和落实收支两条线工作的稳步推进。第三，要不断转变执法理念，创新执法方式。把维护良好的市场秩序，创造优良的市场环境而非立案罚款作为执法的主要职责。改掉以往过多依赖行政命令和行政强制的方式，探索行政指导、政策培训、技术支持等文明执法方式，寓执法于服务之中，疏导结合，避免简单粗暴执法。第四，要严格落实行政执法责任制，将执法责任落实到机构、岗位，落实到具体的人。进一步强化行政执法机关内部监督机制，将行政执法监督机构的“建议权”，转变成直接处理权，真正树立和发挥监督威慑的效力。坚决抵制和克服地方保护主义和部门保护主义，以及执法过程中的利益驱动，确保监督的针对性和实效性。

（六）加强政府法制机构建设，为深入推进依法行政提供组织保障

加强政府法制机构建设是推进政府自身建设，全面推行依法行政工作的基础和保障。实践证明，但凡党政领导高度重视法制机构建设的区域或部门，法制机构设置就较合理，人员配备就较齐全，职能发挥的就更充分，政务形象就好。因此，首先，法制机构的主要领导，要加强与党政主要领导及各部门领导的沟通协调，促使政府重视法制工作，进而有效发挥法制机构职能。第二，抓好法制机构组织建设，建立适应工作需求的保障机制。提高政府法制机构的地位，使其先有位，进而争取有为，消除现在被束缚，不敢为的尴尬处境。按照机构设置、人员编制、经费保障与深入推进依法行政的任务相匹配的原则，加强法制机构建设，如在市级政府法制办应增设立法、规范性文件监督、复议和政府法律事务4个专业科室，为依法行政工作提供组织保障⑥。第三，加强法制机构工作人员队伍建设。逐步完善准入制度，吸收一批有法学理论基础，具备法律思维，法制工作能力的专门人才队伍。同时，要疏通出口，严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。第四、建立政府法律顾问制度，通过向省内有关高校、科研单位、律师事务所等法律服务机构，征集政府法律顾问队伍，建立政府法制机构人员为主体、法学理论工作者和法律实务工作者相结合，优势互补的法律顾问团队，为深入推进依法行政提供人才保障和智力支撑。

注释：

①唐忠民.论依法行政的传统法文化阻力[J].河北法学，2014（1）.

②关保英.当代中国行政法奠基史[M].北京：中国政法大学出版社，2011：60.

③孟德斯鸠.论法的精神上册[M].商务印书馆，1997.

④陈勇.以问题为导向，深入推进法治政府建设[N].湖南日报， 2014-11-7.

⑤袁曙宏.深化行政执法体制改革[J].行政管理改革，2014（7）.

⑥卞新龙.如何在基层推进依法行政的几点思考和建议[EB/OL].http：// www.360doc.com/content/14/1113/08/5719126_424727269.shtml，2014-11-13.

参考文献：

[1]周佑勇.依法行政的观念、制度与实践创新[J].法学杂志，2013（7）.