城市规划建设管理问题探讨

麦婉婷

摘 要：城市规划管理在城市长期战略发展方向中起着指导性作用。本文就“三规合一”在城市规划建设管理中存在的问题进行分析，并提出建议

关键词：城市规划；建设管理；“三规合一”；问题；完善措施

1.“三规合一”的内涵

“三规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。笔者结合国内相关研究比较得知，“三规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成。

2.当前我国“三规”实行存在的问题

当前，地方上的“三规”分别由城市发改部门、国土部门和城乡规划部门三个平行的职能部门负责，在一定程度上造成了规划标准“打架”、内容表述不一、数据彼此矛盾、规划管理“分割”等问题，各类规划自成体系，规划之间的衔接问题较多。

2.1规划内容有交叉，有时规划结果矛盾

因为方法和口径的不同，“三规”在规划结果上会有互相矛盾的地方，如人口规模预测方面，国民经济和社会发展总体规划从经济发展与人口规模的关系入手，预测常住人口的规划目标；城市规划在人地挂钩的要求下，会进行符合自身要求的人口规模预测；土地利用总体规划出于节约和集约用地要求，也在预测人口规模；土地利用空间布局方面，建设用地、农用地的发展方向、空间布局也往往是“三规”、特别是城乡规划与土地利用总体规划存在矛盾的地方。

2.2规划协调机制有待完善

当前，国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划的编制和实施的组织部门均为各级人民政府，具体落实部门为人民政府所辖的相关职能部门，即形成“人民政府负责，所属职能部门落实”的关系，也就是“一级政府、一级规划”“一个部门、一种规划”。 “三规”的具体的执行部门为政府各职能部门。在下级政府对上级政府负责的职能设定与履行过程中，横向的部门规划存在“越位”、“错位”现象，部门规划协调存在“缺位”现象。虽然《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律文件要求相关规划进行协调衔接，但还缺乏较为具体的措施，协调衔接的内容也有待讨论。

2.3有些规划标准存在矛盾

“三规”的规划对象有重叠，但是有些规划标准又存在不一致的地方，一些基础资料收集及统计口径不一致，土地利用总体规划编制时采用的土地基础资料是土地详查及土地利用变更调查更新成果資料，其各种地类收集统计方法是通过航拍后经实地调查、核实、纠正、计算、制图等程序形成的，可信度较高，由于统计口径的不同，在相同的区域内，建设部门统计的现状建设用地总量往往大于国土资源部门的统计数，有些规划编制时采用的技术标准不一致，如人均建设用地指标。

3.建立和完善“三规合一”的规划管理体制建议

3.1建立长效协调机制

长效协调机制是“三规合一”工作能够持续进行、并不断完善的重要保障。协调机制是指在与“三规合一”工作直接相关的三个政府部门——城市规划部门、国土资源部门以及国民经济与社会发展部门为核心，联合直接相关的技术支持部门——规划设计院、编研中心、城市规划自动化中心、信息中心等单位，以及其他有工作联系的相关行政单位，打破原有的政府组织框架，建立可持续性的联系纽带，通过工作中的互动交流构建起长效的协调机制。根据政策网络中各行动者及其行为对事件的发展和政策结果改变产生影响的强弱程度，可以将上述各利益主体划分为初级利益相关者（规划部门、国土部门、发改部门），次级利益相关者（技术支持部门）和外围利益相关者（其他部门）。不同地区各利益主体各自所处的位置、拥有的资源和价值诉求，将对三规合一的政策制定和实施产生影响，需要区别对待。

3.2建立以城乡规划委员会为协调和决策主体的管理机构

从城市层面上看，如要进行规划整合，目前各部门的分割造成的既有分工、机构设置和既有利益将不得不进行重大调整。比较可行的做法是整合成立经济社会发展和空间规划编制和实施管理的部门，或者将该项职能划归一个宏观调控部门，同时加快规划编制立法。由于“三规”在协调的过程中，可能牵涉内容多，协调时间跨度大，政府的人力和精力无法得到充分保障，在这种情况下委托以部门领导、专家和相关利益主体共同组建的城乡规划委员会来行使统一问题决策、规划衔接的权利和职责，将更具有可操作性。

3.3探索“编管分离”的机构设置方式

机构改革并不是让三规的主管部门简单合并。事实证明，在没有理顺组织架构、明确各自职责、落实运行模式的前提下，简单的大部制改革带来的后续问题更多，而不是效率提高。根据“建管分离”的思想，我们提出“编管分离”的体制改革设想，即将规划编制的职能从各个相关部门中抽离出来，组成统一独立的规划编制部门，而对于规划完成后的管理则仍旧由原先的相关政府部门分别执行。成立专门的编制机构，将编制与管理职能分离，既能够在不过多的变动原有政府体制的情况下统一规划编制，减少因部门利益纷争而导致的改革阻力，又能够在规划编制时期就统一基础数据和规划指标，使各个规划之间可以互为依据，互相对照，协调规划城市建设与发展。

3.4进一步加强技术创新，搭建信息平台

统一的技术标准，尤其是将土地利用规划和城乡规划中不同的技术标准进行对接，其衔接的基本思路是在保持“两规”各自的特色基础之上，通过统一的基础数据、基础分析和规划主要内容的衔接来实现“两规”技术层面的协调，其中基础数据口径包括社会经济与人口数据和土地利用数据，基础分析包括生态本地分析和城镇增长边界分析，主要规划内容包括城市发展目标与战略、人口用地与指标、城市发展方向与布局和规划管制分区。通过对“两规”技术层面上的衔接，实现“两规”技术话语对接，让城市总体规划与土地利用规划能够互为依托，相互协调地指导城市发展与建设。

在“两规”实现技术对接的基础上，将国民经济与社会发展规划也统一到其中，在城市总体规划和土地利用规划中充分考虑区域社会经济发展要素和条件。要搭建信息平台，理顺编制程序。规划编制和实施都要依赖统一的信息平台，不仅使相关部门能够实现技术对接的数据基础，而且可以保障规划的实施。不同的数据来源和统计口径，使得不同规划之间不存在可比性，可信度不高。统一数据来源和口径，让三大规划能够使用统一的数据作为数据底板，这为三大规划的衔接提供了数据基础，也让三大规划能够实现相互对照，互为依据，真正实现“一张图”。

结束语：随着社会的进步，高效能的城市管理是城市发展的关键，要结合“三规合一”管路不断提高城市管理水平，促进城市建设和发展，朝着现代化城市的目标不断向前迈进。

参考文献：

[1]徐东辉.“三规合一”的市域城乡总体规划[A].2012城市发展与规划大会论文集[C].2012.

[2]刘洋 宋云 沙丰.“三规衔接”的城乡规划编制思路初探[A].规划创新：2010中国城市规划年会论文集[C].2010.

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[4] 张堃 周卓.“两型社会”背景下“三规合一”编制方法的探讨[A].规划引领下的新型城市化研究——2009年湖南省优秀城乡规划论文集[C].2009.