我国畜禽养殖业污染防治问题及国外经验启示

张海涛　　任景明

摘要：基于政策环境评价理论，分析与畜禽养殖业产业发展、污染防治等政策相关的全国畜禽养殖业污染排放、散户饲养模式下畜禽粪便排放、畜禽粪便的土地负荷等基本现状；总结我国畜禽养殖业污染防治存在的主要问题和政策驱动因素。借鉴国外畜禽养殖业污染防治管理的经验，建议将畜禽养殖业污染防治纳入更多国家层面的法律，提高地方相关法规的可操作性，完善财政补贴、税收优惠等激励机制，将畜禽养殖业污染防治融入相关的环境治理重大项目中。

关键词：政策环境评价；畜禽养殖；污染防治；环境管理

DOI： 10.14068/j.ceia.2015.06.007

中图分类号：X50文献标识码：A文章编号：2095-6444（2015）06-0030-04

《2013中国环境状况公报》显示，在全国废水主要污染物化学需氧量、氨氮排放总量中，农业源分别占全国排放总量的47.8%、31.7%，成为水体污染和水体富营养化的重要源头之一。农村面源，特别是农村养殖业、农业化肥农药、农村生活污染等对水环境安全构成了严重威胁，农村面源污染已成为饮用水水源地的主要污染源[1]。2010年《第一次全国污染源普查公报》显示，畜禽养殖业污染排放已成为我国最重要的农业面源污染源之一，畜禽养殖业排放的化学需氧量、总氮、总磷分别占农业源的96%、38%和56%。畜禽养殖业污染防治已成为控制农业面源污染和遏制水体污染的重要一环。已有的畜禽养殖场建设项目环评并未有效遏制畜禽养殖业造成的环境污染，由此可见，由众多畜禽养殖项目累积造成的区域性环境污染问题是建设项目环评无法独立解决的。政策环评是战略环评在政策层面的应用。本文从畜禽养殖产业的发展、废弃物处置、污染防治、国家补贴等相关政策出发，分析畜禽养殖业污染现状及其政策驱动因素，为进一步开展畜禽养殖业政策环评和案例研究提供参考。

1畜禽养殖业污染治理迫在眉睫

1.1排放总量居高不下，污染防治任务紧迫

随着我国畜禽养殖业的快速发展，相应的环境管理措施已相对滞后，畜禽粪便排放导致的环境污染问题日趋严重。2003年，我国畜禽养殖业共产生31.90亿吨粪便，是当年工业生产产生固体废物重量的3.2倍[2]。1978—2011年，全国畜禽粪便的产生量和COD含量分别增加了1.35倍和0.91倍[3]。畜禽粪便、养殖污水的任意堆弃、排放，会对地表水、地下水、土壤、空气等造成污染，同时会导致病原菌的扩散，对畜禽及人类健康构成威胁。根据《全国规模化畜禽养殖业污染情况调查技术报告》（2001年），目前我国约80%的规模化养殖场缺少必要的污染治理措施，90%以上未经过环境影响评价。重庆市相关统计数据显示，截至2012年底，重庆市规模化畜禽养殖污染设施建设率仅为30.3%，已建污染处理设施中99%都是简易设施[4]。

1.2散户饲养占比较大，减量化及资源化困难

截至2011年，我国生猪、奶牛、蛋鸡的规模养殖比重分别达到了36.6%、32.9%和64.5%；散户饲养仍占据较大比重[5]。散养户大多处于保本或微利边缘，没有更多财力投入畜禽粪便污染治理，畜禽粪便减量化、资源化困难。在散户饲养方式下，主要对粪便采取还田的处理方式，但随着农户大量使用化肥替代有机肥和农村劳动力成本的大幅提升，畜禽粪便废弃比例不断上升，且增幅显著。对吉林、四川、浙江、安徽、河北等养殖业较发达的5个省区的调查结果显示，与2005年相比，2010年养殖户猪粪还田比例由93.7%下降到86.7%；家禽粪便还田比例由71.4%下降到68.7%[6]。散户饲养仍然占据较大比重，畜禽粪便还田比例的降低和污染治理措施的缺乏必然导致畜禽粪便排放量居高不下，将为农村环境保护和水污染治理工作带来更大的挑战。

1.3养殖场地分布集中，土地负荷相对超标

受畜禽产品需求的区域差异、运输和销售成本等因素的影响，畜禽养殖逐渐向人口稠密的东部发达地区和城郊区域集中。对环境影响较大的大中型集约化畜禽养殖场，超过70%分布在对畜禽产品需求较大的东部沿海地区及大城市城郊区域；超过80%的集约化养殖场缺乏足够数量的配套耕地用于消纳其产生的畜禽粪便[7]。中国大部分省区的单位面积畜禽粪便氮素承载量已经超出170千克/公顷的欧盟标准[8]。相关研究认为，每公顷土地能够负荷的畜禽粪便在30～45吨，如果超出这一范围就会对环境产生影响。在我国，广东、福建、河南、海南、江西、辽宁、广西等地区的畜禽粪便土地负荷已超过30吨/公顷，北京、四川、湖南、重庆等地区已接近或超出45吨/公顷。上述地区的畜禽养殖业已对当地环境构成了不同程度的威胁[910]。

2畜禽养殖业污染防治存在的问题

2.1缺乏有效的基层污染防治监管体系

针对畜禽养殖业的污染防治，国家出台了《畜禽规模养殖污染防治条例》等一系列相关文件，但地方环保部門在监管过程中难以严格执行。“养殖业粪便不堆放、不造成河道黑臭、无居民投诉”成为很多地方环保部门实施干预的底线，在一定程度上纵容了养殖单位和散养户的任意排污。

由于多数地区没有成型的资源化回收利用体系，不能科学界定区域内对畜禽粪便的环境承载力，地方政府在制定畜禽养殖业发展规划时提出的畜禽养殖总量目标只能是“纸上划划”。基层的畜禽养殖业污染防治监管体系很不健全，各部门在畜禽养殖业污染防治工作中未形成有效合力。

2.2缺乏有效的激励机制和配套政策

在养殖业粪便资源化利用方面，各地探索形成多种工程技术和利用模式，如统一收运后集中处理、用于生产有机肥、与种植基地联营、用于沼气工程、使粪便干湿分离等。但相关调查显示，畜禽养殖农户在污染处理过程中面临的最大问题是缺乏实用的污染处理技术、处理污染成本太高或资金不足[11]。畜禽养殖属微利产业，自身无法承担高额的污染治理费用。同时，畜禽养殖业环境保护缺少财政、税收和信贷等方面优惠政策支持。缺少资金扶持成为制约畜禽养殖业污染防治工作的瓶颈。仅靠个别地方政府或环保、畜牧管理部门利用自有资金进行小额污染防治补贴，很难调动养殖企业或农户治理污染的积极性。此外，科研经费投入不足造成畜禽养殖业污染治理技术滞后[12]。

以沼气发电为例，《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，国家鼓励和支持利用畜禽养殖废弃物进行沼气发电，多余电量接入电网。规模养殖户自建沼气设施所发电量多数属于自发自用，且均能在场区内消耗，还需外购一部分电量才能满足日常运行需要。但由政府统一收集养殖业粪便进行沼气发电的模式存在很多缺陷。沼气发电设施往往独立于养殖场区之外，所发电量不能及时消耗，并入电网也存在很多障碍，缺乏相关配套政策，从而导致运行困难。

2.3种养结合模式的推广存在制度障碍

种养结合是欧美国家畜禽养殖业污染防治普遍采取的模式之一。种养结合模式能否顺利推广取决于规模化养殖户能否就近获得足够的土地。现有农村土地流转制度已成为推广种养结合模式的重要制约因素。自2000年起，我国农村土地流转已进入快速发展时期，流转规模和比例不断扩大，土地流转呈现市场化趋向，多种经营主体和经济组织不断涌现。截至2013年6月底，我国农村土地流转总量为3.1亿亩，占农民承包经营土地总量的23.9%[13]。土地流转总体规模偏低，传统流转形式比重偏大，短期化特征明显，且农户与企业之间的流转所占比例很低[14]。规模化养殖企业要想获得足够的土地，只能依赖于土地流转制度的进一步完善。农村土地流转的发展受城市化进程、农村人口大量稳定转移、农村社会保障体系建设等的制约，需要经历一个逐步完善的过程。综上所述，在现有农村土地流转制度下，规模化养殖户很难获得足够面积的土地用于消纳畜禽粪尿、沼渣、沼液等。由于粪肥施用程序烦琐、劳动强度大，养殖场周边农户大多不愿意接受规模化养殖户免费提供的粪肥、沼液等，养殖业粪便很难就地消纳。

2.4缺乏操作性强的资源化技术规范

以畜禽粪便回田为例，对散养户、规模化养殖户来说，畜禽粪便回田都是一种经济、高效的污染防治措施。对于通过农牧结合、种养平衡等方式在养殖场区土地合理消纳畜禽粪便，《畜禽养殖业污染防治技术规范》中有原则性规定，但是缺乏相应的养殖业载畜量标准和粪便还田限量标准[15]。很多从事有机农产品生产的企业在生产过程中都仅凭经验确定单位土地的粪肥使用量，并未意识到过量使用带来的氮、磷流失风险和食品安全风险；从事一般种植业的农户在畜禽粪便还田的利用上更加缺乏规范与限定。对于畜禽粪便处理过程中的氨挥发造成的营养元素损失和二次污染，畜禽粪便长期使用可能造成的Cu、Zn、Pb、Cd、As等重金属累积污染风险等问题，也未引起足够关注[16]。

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积极引导地方政府出台详细、可操作性强的相关实施细则，形成政府、研究机构、学者、养殖户等广泛参与的决策机制，充分反映各利益相关群体的合理诉求，才能提高政策的可操作性和执行效率。

3相关污染防治国外经验借鉴及对策建议

3.1加强国家层面法律法规建设

在国家层面上，我国关于畜禽养殖业污染防治的法律法规较少，现行的《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等多属于部门规章，在法律效力上不及国家层面的法律法规。在国家层面上，发达国家多数都制定了涉及畜禽养殖业污染防治的法律法规。美国联邦政府制定的多部法律法规都涉及畜禽养殖污染防治的相关规定，对畜禽养殖场排放源的类型、畜禽养殖场建设的环境许可、污水排放、畜禽养殖污染防治采取的经济和技术扶持等都做出了明确规定。欧盟也制定了一系列有关畜禽养殖污染防治的重要指令。欧盟法规、政策的引进，使欧洲各国在畜禽养殖污染防治方面的行动更加一致。日本政府在制定多项与畜禽养殖业污染防治直接相关的法律法规的同时，还制定了促进有机肥使用、促进环保型农业发展等间接影响畜禽养殖业污染防治的法律法规[1718]。

综上所述，建议我国政府相关部门将畜禽养殖业污染防治更多地纳入国家层面的法律法规中，使相关规定具有更高的法律效力，提高对畜禽养殖业污染防治的重视程度，以便更有力地指导地方政府、养殖企业等应对养殖业造成的环境问题。

3.2提升地方相关法规的可操作性

国外经验表明，地方政府的畜禽养殖业污染防治政策应更为具体明确，操作性也更强。例如，在美国，州一级政府的规章制度更为详细、具体，市和县级政府的政策则更能反映当地社会团体的环境保护意愿和诉求。英国、荷兰等欧盟各国则根据欧盟相关指令等对畜禽养殖业污染防治工作进一步具体和细化。例如，明确规定不同地区、不同土壤类型所能容纳的畜禽粪便量。日本政府出台的相关法律法规也具有量化细致性与可操作性的特点[17]。

我国《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等重要文件出台后，地方政府响应不够积极，能够出台实施细则并具备可操作性的省份很少。积极引导地方政府出台详细、可操作性强的相关实施细则，形成政府、研究机构、学者、养殖户等广泛参与的决策机制，充分反映各利益相关群体的合理诉求，才能提高政策的可操作性和执行效率。

3.3完善配套政策和激励机制

畜禽养殖业污染防治所涉及的具体工作有很多方面，涉及的配套政策也很宽泛，从畜禽养殖业发展规划、环保设施建设补贴、沼气发电入网、有机肥补贴等各个环节都需要配套政策的有力扶持。首先，国家层面在出台相关法律法规时应充分考虑畜禽养殖业污染防治的需要，不断补充完善关于财政补贴、税收优惠、产业扶持等相关条文；其次，地方政府在落实相关政策的过程中，应从行政管理、产业优化、经济刺激等方面采取配套和激励措施，并将畜禽养殖业污染防治工作融入测土配方施肥、农村沼气工程、农村清洁工程、农村环境综合整治等重大项目中。

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