我国地方政府间合作的民主附加值

苗婷婷　鞠豪

[摘要]地方政府合作既是经济全球化的必然趋势，也是当前政治学研究的热点。近年来西方地方政府更倾向于府际合作而不是以公共服务外包的形式提供公共产品和服务。然而，蒸蒸日上的地方合作正带来一些负面效应，相较于现存代议制度安排出现了“民主赤字”。相对于我国目前的民主化水平，地方政府间合作却创造出经济效益提升之外的民主附加值，这主要得益于自上而下的区域发展规划中地方政府的参与、协商和互动，其民主化功能主要从地方政府合作、社会多元参与、民意表达三个层面反映出来。

[关键词]地方政府间合作；合作的民主理论；民主赤字；民主附加值；南京都市圈

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1008410X（2015）05007407

一、概述

在西方大都市区发展进程中，地方政府职权划分与管辖权限的限制产生了横向的地方政府间分割、零碎的状态[1]，地方政府的“碎片化”成为20世纪末至21世纪初学者们普遍关心的问题。在这种分割模式下，地方政府间关系暴露出协调和控制上的诸多问题，比如成本和问题转嫁、缺乏沟通、重复建设、项目与目标冲突、不能有效回应公共需求等[2]。无论在美国还是欧洲，大都市区的数量膨胀与规模集聚都引发了一定程度的政府碎片化。然而以官僚科层制为标志的传统公共行政理论与以网络化为特征的新公共管理模式都未能提出准确的诊断方案，更遑论解决办法。因此，面对碎片化的政府管理问题，有些学者提出地方政府间合作（Local Intergovernmental Cooperation）的改革路径，以政府间集体行动的方式提供公共服务，通过沟通协作的方式跨越分割化的空间组织形式，提升区域整体利益[3]（P7）。

实际上，相对于网络治理中与私营部门的合作，在近年来的政治实践中，地方政府更愿意信任其他的政府单位在公共服务供给中的作用，地方官员之间比起公共部门与私利部门之间似乎感受到更加一致的政策利益，因此能够减少地方间合作的机会主义倾向[4]。在我国，随着城市化进程的加快，基于行政区规划的刚性约束而产生的行政区行政模式也产生了地区间封锁、竞争的碎片化状态，存在过度竞争与合作不足等问题[5]。为此，学者开始利用地方政府合作的方式打破这种“霍布斯丛林”局面[6]，实现区域一体化经济发展。随着合作实践的推广以及对合作的有效性、制度性研究的深入，地方政府间合作产生的民主效应也逐渐进入学者的视野。

二、西方地方政府间合作的民主赤字

（一）地方政府间合作的民主理论价值

地方政府间合作理论及其民主性研究源起于西方。援引Richard C. Feiock给出的定义，地方政府间合作，广义上来说，是指不同地方政府之间在一定层面上的所有政策协调活动，包括地方政府间跨越管辖权所达成的所有正式或非正式的协议，其中可能需要地方间收益的互换[3]（P7）。

地方政府间合作自提出以来就受到学者的广泛关注，其中有关合作的科学制度形式设计和效率的提升是研究的两个主要方向。与此同时，由于西方世界历来对民主价值的重视，地方政府间合作的民主意义研究也逐渐浮出水面。哈佛大学Gerald Frug提出“Home Rule”和“The Right of Cities”的理念，认为城市间合作（Intercity Cooperation）是有效增强城市权利与守卫地方民主和地方公共利益的重要途径，他通过比较民主的自由选择理论（Free Choice Theory of Democracy）与参与理论（Participation Theory of Democracy），指出以城市间合作为表现形式的参与理论能更好地体现民主的意图。他认为，自由选择理论的缺陷在于城市对国家权力的让渡，城市作为自利单位，如果要界定城市本身相对于国家和其他城市单位的权利，则必须将这种界定其权利范围和解决权利纠纷的更高权力让渡给国家权威，无论国家权威是由立法机关执行，还是由最高法院来执行，这种让渡同时给予了国家对其权利进行限制的可能性。因此，该种权利界定方式会最终强化国家控制，原因不是出自国家自身权力的扩张，而是城市自愿对其责任决定权的拱手相让，源自于自己对决定自身命运的权利的丢失。而参与理论支持城市通过合作结盟（Ally）的形式，自行解决地方间的差异与冲突，由此来实现自身自由权利的维护与强化，并使得每个地方单位都能按照他们自己决定和创造的方式生活。

Frug比较得出，城市间的合作决策（Joint Decision）虽然可能需要某一城市牺牲自己的优势，但依赖这种优势实际上包含自取灭亡的风险，因为在国家权威高高在上的条件下，这种优势的存灭完全取决于国家的批准，相对于城市间的参与合作，国家协调更有可能忽略地方的利益，并且以区域和整体为名，在地方政府之间进行权利与优势资源的重新再分配[7]。

根据Frug的逻辑分析，反观我国河北正在实施的“6643工程”，根据工程规划，在未来4年内，河北将减压6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤和3000万吨标准重量箱玻璃，这种悲壮的“不以一地小私损三地之大公”、“给中央一个交代”和服务北京生态的义气之举，在目前却并未明确观察到京津地区的产业红利溢出和利益补偿机制，貌似河北在京津冀协同发展中又扮演了一个牺牲者的角色，其中造成的经济损失与失业率社会隐忧无法不让人担忧。因此，Frug的地方政府间合作的民主理论分析在我国似乎得到印证，地方合作也亟待高层决策者、民意表达者和理论工作者的关注。

（二）地方政府合作实践中的民主赤字

地方政府间合作的民主价值理论在西方国家受到许多学者的认可乃至追捧。但在地方政府间合作的实践过程中，理论与现实的距离逐渐显现出来，不完善的制度设计使得民主效益并未完全实现，甚至在目前一些西方代议制民主国家实施的地方政府间合作却带来了民主赤字，即民主的停滞与失效[8]。民主价值理论和现实之间不能有效耦合，在很大程度上与地方政府间合作的制度安排与地方决策者的主观行为模式相关。endprint

1.从制度层面分析

以荷兰为例，荷兰是一个高度分权化的单一制国家，包括中央、省、市三级政府，相对于市这一层级来说，省级政府拥有十分有限的行政权力，在很多政策领域，省级政府单位往往主要承担中央政府向地方分配财政资源的媒介责任，在中央和地方关系中主要发挥调节的中介作用。特别是1980年初以来，中央政府运行了一系列分权化计划，借以整顿负担过重的中央官僚机器，并削减预算，因此，这一举措更加限制了省级政府的政策规划、资源分配和监管能力。实际上，自1950年以来，荷兰政府就通过法律的制定和多次修订授予城市与其他城市政府、省政府和其他公共部门合作成立新的区域联合组织（包括区域议会和行政执行委员会）的权利。法律（Joint Provisions Act）允许城市转移地方政府的部分决策权给联合组织，比如制定地方法律的权力；城市政府可自愿选择合作伙伴并任命行政执行委员会——只要这个执行委员会的成员不完全来自单个城市政府单位即可；参与城市主体还可自行决定联合组织的决策程序。其后果是，在这种制度安排下，地方间合作带来不容忽视的民主赤字[9]（P143144），具体表现在四个方面。

第一，随着多功能联合组织的繁荣，作为附加在原有政府层级秩序上的新一级区域联合机构，其民主规范上的立法制度安排十分不完善。这一法律漏洞使得城市间联合组织缺乏民主合法性，在运作过程中也不能避免有违民意的政策出台。

第二，区域联合组织之行政执行委员会的政策决定缺乏透明度。在实践过程中，其政策制定过程更多受制于来自地方政府的代表，民选议员在其中起到的作用是十分有限的，因此，地方市民的利益表达往往是断裂和扭曲的。

第三，地方政府能够成立私营公司并在私法框架下运作地方间合作，在公共行政视角下，这种通过私法而制度化的地方间合作在民主效应上被认作是效果更差的。这是因为无论是私营商业公司还是非营利组织一旦成立，他们即拥有几乎完全相当于地方政府的自主权，即使他们的联合行政机构可能包括城市政府的部分代表，但是按照法律规定，联合行政组织必须代表公司或非营利组织的利益，而完全不必向地方议会负责。其决策制定也是躲在“暗箱”操作，不受制于上级政府的监管。

第四，每个区域性议会都包含一部分来自地方议会的代表，这些代表针对区域议会做出的财政预算向地方议会报备，提供信息和政策建议。原则上，这些制度安排在于保证地方民选的议员能够对区域议会的政策制定和输出掌握足够的信息，从而影响和控制议会的决策制定和执行，然而在实践中，地方民选代表很少参与到区域事务中，地方议员几乎从不运用自己在区域议会中的权利对区域预算或账目提出建议，地方议会中的其他成员也不会对他们的同事提出质询，地方议员的参与呈现一种隐形状态。出现这种现象的原因一方面是部分合作项目的低政治属性（比如消防合作、污水处理等），另一方面是区域合作项目的运行经常占去地方政府财政预算的很大份额。

据以上分析，在荷兰既定国家结构形式与政治体制下，地方政府间合作及其制度形式因为超脱于其原有代议民主的制度能力，就目前的制度安排来讲尚缺乏民主的合法性以及决策制定的透明性。另外，区域合作组织的职能运行还导致了责任从地方议会的转移，因此责任推诿就成了现在地方与区域治理中经常出现的问题，对公民意向的回应也因直接联系的切断而导致回馈的不及时。因此，在地方合作领域，西方国家在民主治理机制的制度安排上相对滞后，在该领域出现令人担忧的民主赤字。

2.从决策者的主观层面分析

Zeemering通过实证研究发现地方政府间通过合作提供市政服务的趋势已远远超过公私合作，而其中地方政府间协议（Interlocal Agreements，简称ILAs或Governmenttogovernment Contracts）作为地方间合作的主要工具发挥了主要作用[4]。Zeemering在密歇根州对来自不同地方的47名民选代表和3位市长进行了半结构访谈，总结归纳了地方政策决策层的12个重点关注的主题，认为决策层的主观态度（Concerns）在府间合作中的民主基础（Democratic Anchorage）提升发挥着重要作用。12个关注主题按照由高到低的关注程度排列（见表1）。

表1中，与民主基础关联较强的“社区意见和喜好”关注度位居第三，处于合作成本与就业政策关注度的次要地位。虽然其民选代表对民意的关注度相对较高，且受访者表示他们为公共参与提供了表达渠道，比如，在公共论坛上界定公众普遍关心的问题，听取他们解决问题的提议，并引进专家对问题进行修正等，但他们也承认公众对他们施加了较大压力，这种外部压力强大到能够左右地方政府，并迫使其参与府间合作时改变其原来的决定。从民主程序设计方面考虑，民选代表应该在地方间合作中发挥主导作用。但是，Srensen通过对民选代表对其本身在府间合作中的“角色认知”（Role Perception）调查，发现民选代表对自己在地方间合作中的角色定位并不是十分关注，而是更加关注地方间合作的效率问题，因此，议员普遍放之较少精力在发挥自身的代议功能以及实现民主效能的制度完善上[10]，相较于地方代议机构中的角色而言，民选代表并未在地方间合作中发挥其应有的作用。

总体讲，由于地方政府间合作带有很强的功能性和目的指向性，所以在府间协议的产生过程中，民选议员将很大关注度置于效率层面，地方政府间合作过程更多地体现了理性人假设的交易费用理论的逻辑，较为重视对成本和收益因素的考量。虽然民选代表本着其责任性考虑对民意表达有较高重视，但是他们对府间合作中自己的角色地位却漠不关心，因而，民选代表似乎对民主的关注仅仅停留在意识层面，并未在争取提升自己角色地位方面真正下功夫。

三、我国地方政府间合作中的

民主附加值（一）我国地方政府间合作的发展

进入21世纪以来，我国地方政府间合作有了很多新的进展，呈现出组织类型众多、合作形式多样化、合作领域制度化与务实性等诸多特征[11]，而且地方政府间良性互动有不断上升之势。以南京都市圈发展规划为例，虽然规划是由江苏省建设厅牵头制定并在江苏省政府的批准下得以实施，南京都市圈规划在编制过程中体现了圈内城市的充分互动[12]，城市政府的自觉性和主动性都有所提高。比如，在都市圈规划框架下，圈内城市自发成立了南京都市圈发展论坛，目的在于建立一个圈内城市自由表达自己利益、进行信息沟通并研讨发展战略的平台。虽然发展论坛由地方政府主导，但非政府组织和企业的积极介入十分难能可贵，其中南京财经大学的南京都市圈发展研究中心等学术团体、苏宁电器、苏果电器等大型企业都积极参与其中，这种多元的参与过程甚至促成了大企业的跨界投资。此外，在南京都市圈发展论坛的框架下，圈内城市中包括旅游、交通、科技等职能部门还达成了合作协议并取得了重大成果。由此可以看出，南京都市圈发展规划不再是简单的自上而下的规划，而是不断协商和互动的自下而上的规划[12]，体现了地方政府主体地位的显著提高。endprint

（二）我国地方政府间合作的民主附加值

从以上我国地方政府间合作的发展过程来看，这种由地方政府有效参与的过程带来了意想不到的民主附加值。概括来说，站在中西比较的立场，自20世纪下半叶以来，西方对地方政府间合作的鼓励和放任造成了合作项目的泛滥，而这种后来居上的区域管理模式是凌驾于现有的民主制度安排之上的，突出表现为民主设计层面的制度供给不足。在我国，地方政府间合作是为了突破以行政区划谋发展的落后理念而在相对薄弱的制度能力基础上做出的重大改革，是深化区域发展与进行管理创新的制度目标和重要内容。更重要的是，相对于我国当前行政区行政造成的碎片化管理，大力推行地方政府间合作本身即带有制度创新的成分。地方间合作打破了囿于封闭管辖范围内的科层式的管理秩序，用横向合作、平等协商处理问题的方式，为我国的区域管理带来了民主的新空气。

在决策参与者层面，西方的地方议员作为从民意到最终决策的中间人，在地方间合作领域呈现出一种角色的弱化甚至缺失，而这一问题又不能通过正式的制度渠道予以补救。从表面看来，我国的地方人民代表大会也存在相同的问题，在民意表达层面呈现“代理者”脱离的常态。但对于地方政府间合作而言，缺乏从民意到决策的中间环节促使地方决策者们对合作过程中社会力量的加入表现出欢迎的态度，反而更好地推动了合作过程中专业意见和公民意见的有效整合，使得地方政府间合作更好地体现民意。

从地方政府、社会多元参与和公民意见表达的不同角度，我国地方政府间合作都隐含一种正向的民主附加值。

首先，从地方政府的角度讲，按照Frug的观点，民主的实现与地方权利的有效保证直接相关，而仅有对中央和地方的权利界定是不够的，因为界定地方政府自身权利、规定地方间关系和协调地方间矛盾的权威部门必然由中央机构出任，Frug认为在地方以及地方之间必然存在一些模糊、边界不清的行政职能，如果权利界定权交给中央，那么中央政府就有可能做出违背地方选民的政策和判决方案，甚至有可能会借机控制和削减地方的权利。上文京津冀都市圈中的河北省所做的妥协就体现了这种论断。只有地方政府作为参与主体，通过协商的方式自行解决矛盾冲突和制定发展战略，才能避免上级部门的干涉，最大限度地体现地方公民的利益。假使在协商过程中个别地方政府可能会做出妥协和利益牺牲，但由于这种决定是由地方本身做出的，因此这种自由决定的权利仍然体现了民主的内涵。以南京都市圈发展论坛为例，政府间展开的交流学习在积极互动中加强了交流与沟通，以论坛和党政领导联席会议为平台，圈内城市与上级政府的平等参与和协商体现了一种和谐的府际关系，脱离了以前自上而下行政命令式的全面规划模式，因此从理论上我们可以断定，当前这种新的发展模式是更民主的。

其次，从社会多元参与的角度讲，我国人大代表的身份结构相对单一，绝大多数的人大代表由政府官员和企事业单位领导组成[13]，这种相对单级化的代议结构形式与改革开放以来社会力量的蓬勃发展并不契合，也无法代表日益多元的社会利益群体。同时，由于我国大多数人大代表在选举中缺少竞选这一环节，部分地方人大代表也因兼职而精力有限，不能充分地调研民意、体察民情，真正做到“为民请命”。因此在地方人大代表的参政过程中，人民的利益诉求并不能得到充分的表达，许多富有建设性的意见也因此流失。而地方政府间合作的特点之一是很强的务实性，很多项目的出台多是针对社会中某一具体问题，因此在合作项目的制定与执行中往往具有较强的针对性和指向性，而且社会问题的复杂性必然涉及利益相关者的参与，也需要他们提出相应的意见以备参考。南京都市圈的发展体现了“去政府化”的过程，政府不再是唯一的政策决定者，许多非政府部门和私营部门大量涌现，并参与到南京都市圈发展论坛中，积极研讨和参与都市圈发展战略的制定，参与南京都市圈的建设发展。南京财经大学的南京都市圈发展研究中心发挥其学术资源优势，负责每一年度发展论坛的召集、主题的选定；在南京都市圈农委成立之际，政府决策者即认识到城市发展不能仅依赖行政领导，而应关注圈内领军企业的带动作用，雨润集团的参与和投资为都市圈农业物资供应平台的建立起到了基础作用[14]。此外，企业商会也积极融入南京都市圈合作，2000年到2012年，在宁异地商会企业在南京都市圈城市投资项目112个，投资总额累计达到350亿元[15]。因此，从这个意义讲，我国地方政府间合作落实到项目执行中多涵盖多元参与，这种社会利益集团的参与过程相对于我国目前人大的代议体制起到一定的补充和辅助作用，体现了网络治理的内涵。

最后，从民意有效表达的角度讲，地方政府间合作因其务实性将市场因素不断涵盖进来，而以自由、平等、独立、多元和法治为特征的市场经济是民主政治的前提，市场力量的发挥对我国民主化进程起到实质性的推动作用[16]。以南京都市圈旅游合作为例，南京、镇江、扬州和马鞍山通过整合市场力量的方式最终落实于公民意志。2005年和2006年，四个城市在大连、山西和内蒙古等地进行联合旅游推介和宣传，以“博爱之旅”为名进行联合促销，打造四地一体化区域性旅游品牌。其中，由于旅游市场中市场力量的重要地位，多家旅行社也被邀请到此次旅游推荐宣传中。这就建立了一个在公民旅游偏好的基础上，假由旅行社表达偏好和提供服务，最后由政府落实政策的过程。在这个过程中体现了市场和公民的基础作用。再比如，宣城在加入南京都市圈后，为开拓南京都市圈地区客源市场，更加注重市场规律，以广大公民为导向。市旅游局除了积极发放宣传资料为南京市民提供详细的旅游咨询服务之外，还利用媒体力量，如西祠胡同旅游板块、龙虎网、南京电视台、金陵晚报等重要平台，与自驾游、房车游团队对接，发挥了体现以民意为核心的公共服务作用[17]。地方政府正在努力当好“大服务员”，在常规协作工作之外，积极支持社会力量参与到旅游产业发展甚至城市节庆活动、市场推介等工作中来。可以说，在南京都市圈旅游产业的探索过程中，充分体现出地方政府间合作、市场规律和公民民主相辅相成的关系模式。endprint

四、总结与思考

我国地方政府间合作近年来有勃发之势，但既存研究的重点多集中于合作的有效性层面，很少涉及政府间合作对我国民主化带来的影响，因此，凭借西方学者对政府间合作的民主思考，将民主变量提早设计到我国地方政府间合作的制度框架中可以少走弯路，也对合作中经济效应和社会效应的提升起到一定的促进作用。

本文通过对西方地方政府间合作的民主经验分析得出，在西方国家现有的民主化水平和当前代议制度安排下，地方政府间合作的出现因为超脱于以前民主设计的制度框架，因此，在这种社会变化还没有相应的制度补充加以完善的条件下，地方间合作带来了民主停滞和赤字，其中主要原因即地方政府相较于地方议会在地方间合作中起到更加重要的作用，地方民选代表无法像在地方议会中一样，在区域合作组织中起到举足轻重的代议作用，民选代表的主观行动意志也对民主效能的发挥起到消极抵触作用。

但就我国目前的民主化水平来说，原本旨在通过区域战略来提升区域经济竞争力和可持续发展水平的地方政府间合作却产生了经济效益之外的民主附加值，这种政治实践体现了Frug的地方参与的民主理论。在我国地方政府间合作的过程中，随着中央和上级部门对地方政府干预的减少，地方政府能够通过自主决定的方式决定自身与邻近地方政府的发展方向，协调边界纠纷与经济发展冲突，这种模式比中央的计划干预体制更加民主。其中私营部门和其他非政府组织的参与更体现了我国地方间合作正在向多元化的社会利益表达模式发展，其中多元表达机制中暗含的“市场主导”作用则能够有效整合公民利益，也从微观层面带来以公民利益为导向的民主增益。

总而言之，事实上我们不得不承认我国的民主化水平较之西方国家还有一些差距，但是站在地方间合作的立场，分权化和加强地方间合作能够从遏制上级政府部门干涉的层面形成地方间更加平等和主动的互动关系，具有促进民主化的积极意义。因此在当前新型城镇化建设过程中，地方政府间合作的价值应得到更多鼓励和关注，地方间合作方式的设计也应该更加多元化和平等化。

最后我们还应认识到，地方政府间合作的民主效应因政治体制而异，伯明翰大学Skelcher以英国、荷兰、瑞士和丹麦为例，提出在不同的代议制形式与不同程度的联盟主义（Associationalism）下，民主参与的程度不同，议员与行政官员的权利不同，协商的过程设计不同，因此，地方政府间合作的民主效应也不同[18]。虽然，我国地方政府间合作与西方地方政府间合作的对比平台有较大差距，即在西方代议制民主下，权力由下而上产生，所谓对民主的讨论甚至侵蚀都着眼于是否有效表达权利委托方的利益；而我国实行人民代表大会制度，政治权威集中于中央，实行一种实际上自上而下的权力分配体制，因此，这就决定了我国民主化发展进程似乎是与“分权化”捆绑在一起的，是权力下放的衍生物。

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