强制拆迁的经济分析及改进

王连明

摘要：中国的强制拆迁具有中国特色，包括“显性强制拆迁”和“隐性强制拆迁”，并由此产生“市场非效率”。文章从经济理论上分析强制拆迁产生的原因和表现形式，并在拆迁补偿机制上提出了一些建议。

关键词：显性强制拆迁;隐形强制拆迁;市场非效率

一、背景

强制拆迁是指被拆迁人或者房屋承租人在不履行搬迁安置协议中规定的搬迁义务时，由拆迁人通过仲裁、诉讼或向行政机关申请判决的方式，使拆迁行为获得法律上的强制效力，迫使被拆迁人履行搬迁义务的活动。拆迁人包括政府（地方政府）、开发商、拆迁公司等土地需求者，被拆迁人是指土地及上面附属建筑物的拥有者。

由于中国的土地属于国有，政府必须先将土地从土地拥有者中收回，然后再转让给土地需求者。2001年6月6日国务院通过的《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁模式是开发商先向政府申请拆迁许可，获得批准后便可强制实施，若发生纠纷由政府作为最后仲裁解决;如若政府作为拆迁人，那么政府就可以自行裁决。也就是说，认定是否进行强制拆迁的决定权掌握在行政机关中。2011年1月21日国务院又在颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定，对于强制拆迁，政府必须向法院提出申请，获批后方可进行。虽然将行使强制拆迁的权力由行政机关转移到司法部门，但之后各地强制拆迁的事件仍在发生，可知这种方式并不是解决强制拆迁问题的根本途径。

二、强制拆迁的经济分析

强制拆迁首先是一个经济上的问题。正是在根本上涉及庞大的经济利益，才使拆迁人与被拆迁人之间产生摩擦和冲突。

（一）强制拆迁下的收益分配格局

图1是双方在强制拆迁中利益格局的分配。横轴代表土地供给量Q，纵轴代表土地市场价格P。因为土地的数量在短期内不易发生变化，所以土地供给曲线S是一条垂线;土地需求曲线D代表土地需求价格P对土地供给量的相应变动。P1是土地供给者（即将来的被拆迁人）的意愿价格。无论是出于对自己土地价值的自信还是作为一种谈判技巧，都促使他们倾向于高估自己土地的价格。相反，土地需求者（即将来的拆迁人）出于相同或相反的理由倾向于低估土地的价格，P2是土地需求者的意愿价格。倘若没有外来力量的影响，在市场调节机制的作用下土地的供给曲线S和需求曲线D1将最终相交于均衡点O1——形成均衡价格P0——土地的供给量正好等于需求量。其中，面积A就代表相对于均衡价格，土地拥有者按照意愿价格有可能取得的额外收益;面积B+C则代表相对于均衡价格，土地需求者按照意愿价格有可能取得的额外损失。当然，无论是额外损失或是额外收益都是相对的，都是市场机制有效调节的公平结果。

价格P0是公平合理的，是土地供求双方意愿价格相互调节和妥协后的结果，作为市场均衡价格最容易被接受。此时不可能发生强制拆迁。当拆迁人出于经济利益的需要，根据制定较低的补偿标准——行政定价，违反市场机制和原则而进行强制拆迁，那么土地价格将会从均衡价格P0一直被压低到或接近于土地需求者的意愿价格P2。拆迁人借助于行政定价剪刀差减少了B+C面积的成本付出。这个影响就相当于实际的需求曲线D1被人为地缩减而左移至D2，然后再与供给曲线S相交于均衡点O2。这显然是被行政措施所强制的均衡。拆迁人得到了面积B+C的额外收益后，会利用得到的土地在未来再次取得投资或开发收益，从而构成拆迁人的“双重利得”;同理，这种情况会导致被拆迁人的“双重损失”。

然而，一般民众与学者所称的强制拆迁指的是可以眼见的显性强制拆迁，即发生在政府和开发商与所谓的“钉子户”的公开摩擦。针对面积B+C的收益移动，实际上还存在着另一种不明显的隐性强制拆迁，即在政府及开发商的各种压力之下，凡是不采取公开对抗但又被迫接受行政定价而放弃面积B+C收益的被拆迁人接受被拆迁的这个事实。可以说，在“钉子户”背后还衬托着广大的“沉默群体”。如此一来，被拆迁人的范畴也随着强制拆迁范畴的扩大而扩大，因此强制拆迁的消极影响程度和范围较人们的通常理解大。

（二）强制拆迁违背市场公平与自由原则

政府先施用行政定价低价从土地拥有者中取得土地，然后再以较高的市场或接近市场的价格出售给开发商，通过这种“行政定价剪刀差”的方式获得巨大的“土地出让金”。2009年全国土地出让金达1.6万亿元，比上年增长63.4%，占地方财政收入的48.79%，2010年全国土地出让金收入为2.9万亿元，又创历史新高。开发商凭借行业自身的垄断地位，再加上对政府征收回的土地进行投资与开发，通常也获利颇丰，从而享受强制拆迁所带来的收益增加。如此一来，被拆迁人的土地收益被政府和开发商占有，这种行为有违市场公平。所以公平交易变成强制拆迁也反映了拆迁人“迫不及待”的程度。同时，对于在市场中用于交易的商品，当它被交易时的情况应该是这样的：它不仅要同自身的价值相对应，而且其所有者必须是出于心甘情愿。“无价之宝”之所以“无价”是因为其所有者面对无论多么高的价格都不愿意卖出。在强制拆迁中，一个首先的大前提是行政定价会致使土地收益分配不公——大部分集中到拆迁人手中——而被拆迁人却相对羞涩。在事先不公的前提下拆迁人运用强制手段违背市场自由交易的原则。这种违背市场公平与自由原则所产生的部分收益的转移（面积B+C）可以称之为“非市场收益”，因为这不是市場原则调节的结果。“非市场收益”对被拆迁人非常不公，对拆迁人却非常有利，

（三）强制拆迁的“市场非效率”

经济运行于市场之上，市场需要效率促进经济发展。“市场有效率”不可能也不应该是指单纯的经济速度和量的增长，还包括能够给予市场充分的自由，来协调经济系统内部各部分的关系，使经济能够健康稳步发展。与此排斥的各种情况都是“市场非效率”。对“市场有效率”的最好诠释是经济学中的一条著名的原理——帕累托最优，即在不使任何人境况变化的情况下，不可能再使某些人的境况变好，这是资源分配的最理想状态。在达到这一状态之前，存在一种改进原则——帕累托改进，即在没有任何人境况变坏的情况下，使得至少一个人变得更好。强制拆迁显然不是帕累托最优，也不是帕累托改进，因为在拆迁人境况变好的情况下，被拆迁人的境况变坏了，那么就是“市场非效率”的。

三、拆迁机制改进

中国式的强制拆迁应尽量避免发生，或者将其消极影响尽量减小，所以必须对当前的拆迁机制做出改进。

（一）完善政府职能

由于政府在强制拆迁总扮演重要角色，改进的方向应定位在削弱政府对土地财政的需求上，减少对土地交易的参与。这就需要削弱政府在市场中的经济参与程度，削弱投资性财政支出，将政府的职能转变至着重社会管理和公共服务上。同时，改变中央与地方的税收收入格局。税收要更多地倾向于地方，增强地方政府的财政支配能力。

（二）补偿标准的制定

首先，政府要更加合理地制定最低补偿标准。在一些强制拆迁中政府官员总是说“根据相关规定”或“根据政府制定的补偿标准”，意在表明依据的是合理合法的拆迁补偿标准，而实际上是所谓的“低价位的”合理标准。制定最低标准是为了避免“行政定价剪刀差”，而不是为了实现这个“剪刀差”。最低补偿标准的制定必须考虑不同区域土地价值的差异，也要反映土地未来使用所带来的升值问题，这样的补偿标准才是基本合理的。

其次，推动土地交易的市场化。开放土地市场，让使用者直接从拥有者手里获得土地，价格自然也由双方在最低补偿标准上自行商定，政府只做行政程序上的备案，以及作为仲裁者解决双方有可能发生的经济纠纷。要充分发挥“土地交易价格指数”的作用，使土地价格的决定以市场供需为基础，同时参考某地区的经济发展水平、人均收入、通货膨胀指数等要素，最终使得价格灵活浮动，避免僵硬滞后。

最后，积极发展第三方力量。这一方面我国目前还比较欠缺。当拆迁人与被拆迁人就补偿标准始终不能达成一致时，可以找第三方进行资产价值评估，调和价格差距。最重要的是，第三方的資产价值评估还应作为法院判决强制拆迁的一个必要前提和依据。

四、关于强制拆迁的未来思考

强制拆迁在一定时期内仍然会继续存在，相关的改进建议不过是尽量缓解强制拆迁所带来的消极影响。土地交易主要是经济问题，“强制”字眼始终是经济中不和谐的一面。在未来，随着市场经济原则日益深化和市场功能的日益健全，以及切实贯彻“藏富于民”惠民目标，在法律上应取消强制拆迁或与之类似的规定，让经济问题主要依靠经济的方式来解决。

参考文献：

[1]彭晓霞.城市拆迁中强制拆迁制度的反思与重构[J].城市发展研究，2009（05）.

[2]张维寰.“土地财政”再思考[J].中国土地，2011（03）.

（作者单位：桂林理工大学旅游学院）