银行类金融机构破产制度初探

户国栋

摘  要：随着全球经济一体化进程的深化，国际上相继发生一些大的银行类金融机构破产案件，使得与破产相关的制度备受关注。文章将以此为视角，分析银行类金融机构破产制度的建立与完善。

关键词：银行类金融机构;破产;制度

中图分类号：D922     文献标识码：A      文章编号：1006-8937（2015）06-0123-01

在市场经济条件下，银行类金融机构同一般企业一样必须遵从优胜劣汰的竞争法则，破产倒闭不可避免。鉴于银行类金融机构的特殊性，对于濒临破产的银行类金融机构，我们必须认真谨慎地对待，制定并完善相应的破产法律制度和配套制度。

1  银行类金融机构破产的相关法律制度分析

我国的商业银行破产制度，是在1995年的《商业银行法》中得以确立的。2006年新修订的《银行业监督管理法》第38条规定：“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”两部法律的相继颁布实施，初步形成了我国商业银行破产的行政处置程序与司法破产程序相辅相成的基本法律制度框架。

2006年，在上述制度框架的基础上，《企业破产法》的修改使得法律制度更加完善。其第134条规定：“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。”“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”这样，金融机构破产的特殊性在法律制度中得到充分肯定，制定特殊规则便有了相应的法律依据。通过对上述规定的分析，笔者认为应当从以下四个方面进行立法完善。

1.1  明确界定破产的标准

譬如美国曾在1991年的《联邦存款保险公司促进法》规定：“对于资本致命短缺的银行，若银行的资本比率降至2%以下时，联邦存款公司有权在90天内指定一个接管人或监管者;若九个月后，该银行资本仍然处于致命短缺状况，则必须指定一个接管人。”有具体的界定标准，在实践中才有可操作性。

1.2  明确破产接管组织的构成

由于银行类金融机构的特殊性，再结合我国具体国情，政府各部门之间职能划分的局限性与模糊性，难以打破既有利益链条，破产接管组织应当由中国人民银行、金融监管部门、财政部门有关人员会同部分金融专家、会计专家、法律专家等构成，并具有相当的学历与相应的资质。

1.3  明确破产清算费用，适用特殊的清偿程序

作为吸收公众存款的信用金融机构，商业银行的破产会在社会上引起非常大的反响甚至动荡。我国《商业银行法》第71条规定：“商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”这样的破产清偿顺序就与一般的企业区分开来。

1.4  明确重整措施

破产重整是一项法定的企业挽救制度，对于商业银行的破产，其作用也不可小视。在重整过程中，要切实发挥人民法院的审批、监督作用;认真分析破产重整之可行性;同时，法院要强化对破产重整过程中的信息披露工作，充分维护职工在重整过程中的知情权、参与权与表决权，保护债务权的利益。

1.5  明确法律责任

银行类金融机构的破产和重整要以保护存款人和债权债务人利益、维护金融秩序稳定为目的，法院及申请银行不得损害相关主体的利益，破产申请若造成银行或存款人不必要损失的，应当承担相应的法律责任。

2  我国银行类金融机构破产的相关配套制度分析

我国银行类金融机构的破产法律制度在市场经济体系不断发育的过程中显示出了其不完善之处，笔者认为，除了上述缺陷，相关配套制度的缺失也是不容忽视的，如存款保险制度、贷款保险制度、相关信息披露制度等的不健全。我国应参照国际经验，完善相关制度。

2.1  建立存款保险制度

①着眼于保护广大储户的利益，建立存款保险制度是非常必要的。自古以来储蓄一直都是中国百姓最信得过的“投资”方式，并且小额存款户又占据了我国居民储蓄结构的相当大的比重，而恰恰是这些“小储户”，容易受社会舆论的影响，发生“羊群效应”，反而引发银行的危机，破坏金融秩序的稳定。所以，建立存款保险制度，能够起到增强老百姓的信心的作用，从制度上保护其资金安全。

②存款保险制度的建立，对于银行间的公平竞争也是很有益的。在市场经济中，不公平竞争时有发生，而在银行间就体现得更明显。我国在入世之后，金融市场也逐步开放，境外资本的压力使得商业银行也面临机遇与挑战并存的局面，存款保险制度的建立可以提升其抗御风险的能力。

③存款保险制度有利于央行独立稳健的货币政策的实施。长期以来，央行再贷款是解决我国商业银行负债的主要手段，其弊端是不可避免地增加了基础货币的投放，这与“稳健货币政策”之“保持币值稳定”的目标相违背。存款保险制度的建立，有助于缓解这种负效应，让中央银行更加有效地行使宏观调控职能。

④存款保险制度有利于建立和完善我国金融机构的市场退出机制。存款保险制度实则是一种市场化的风险分担机制，它可以增强储户和债权人对金融机构风险的抵御能力，有效地防范道德风险。

美国由金融机构破产引发的金融海啸对全球经济的不利影响大家都有目共睹，因此我们一定要取其经验教训，逐步建立金融危机的救助制度。目前，我国金融环境相对平稳，建立存款保险制度是适时的，因为相对来说成本较低，且通过一段时间稳定的积累运营经验，也有利于形成充裕的保险基金，真正为救市做好准备。否则，若等金融危机来临之时，才仓促建立存款保险制度，那么是起不到救助的效果的，甚至可能由于资金缺乏，恶化金融危机的负面效果。从这个意义上来讲，中国设立存款保险制度正当其时。

2.2  建立贷款保险制度

就完善银行类金融机构破产相关配套制度的角度看，开展贷款保险制度能有效转移银行业金融机构破产可能存在的利益风险。所谓贷款保险制度，是指贷款机构作为保险合同的当事人——投保人，在向企业发放贷款时，按照贷款的金额、种类、期限等的不同，向保险人（保险）公司缴纳相应的保险费，当企业破产清算时，由保险人按保险金额的比例向银行等等贷款机构偿还企业的贷款，这样，就很大程度上减小了贷款的风险，维护储户的利益。

中小型企业作为我国市场主体的重要组成部分，在推动我国经济增长，和解决就业问题等方面发挥着巨大的作用。但是相比国有企业和外资企业，融资困难是其最主要的限制因素。对于绝大部分企业来说，主要的融资渠道就是申请银行贷款，然而，依据我国现有的规定，中小企业申请贷款的时候，门槛众多、条件苛刻。同时，由于安全性的需要，我国的商业银行把大量的超额准备金放在央行;而百姓的保险意识又很薄弱，所以保险公司的业务也得不到拓展。笔者相信，在努力致力于银行类金融机构破产相关法律制度与配套制度的建立和完善之下，银行类金融机构破产立法不再是一个棘手的问题。本文的研究也仅仅是一个开始，讨论远远没有结束。

参考文献：

[1] 张炜.银行业法制年度报告[M].北京：法律出版社，2004.

[2] 汤维建.破产程序与破产立法研究[M].北京：人法院出版社，2001.

[3] 杨速炎.全球金融危机下的中国經济[J].改革与开放，2008，（11）.