龙泉市基础设施建设项目公私合营机制研究

洪莹

摘要：为了提高龙泉市居民生活水平，保持城乡经济持续快速发展，必须加强基础设施建设。政府财政资金无法承担大量基础设施建设需求，以往贷款和发债等融资渠道又受到诸多限制，这就形成了龙泉市目前基础设施建设的融资困境。文章从龙泉市发展基础设施项目公私合营的可行性入手，分析了基础设施项目进行公私合营的运作机制，希望为龙泉市基础设施项目建设带来新的融资渠道。

关键字：公私合营；基础设施；可行性；运作机制

一、龙泉市经济发展及基础设施项目建设概况

近年来，龙泉城市经济建设呈现出良好的发展态势，尤其是2008年以来GDP年均增长率超过10%，第一、二、三产业产值匀速增长，同时三次产业比重也日趋合理化。快速的城市化进程刺激了对基础设施建设的需求。

基础设施是地区经济发展的重要物质基础，尤其对龙泉这样的小城市而言，基础设施建设水平不仅代表了城市的形象面貌和人居环境，还体现了龙泉市社会经济的发展水平和发展后劲。2008年以来，龙泉城市基础设施建设项目投资增长较快，基础设施投资的增长趋势与GDP增长趋势基本保持一致。

GDP增长除受基础设施投资影响外，还受到其他变量及随机因素的影响。为了考察龙泉GDP增长与基础设施投资的关系，将其他变量及随机因素的影响均归并到随机变量u中，利用2008～2013年龙泉市基础设施投资额与国民生产总值时间序列数据，可做二者的散点图（图1）。

由图1可知，二者变化趋势是线性的，由此引入函数建立基础设施投资额与国民生产总值之间的一元线性回归模型：

GDPt=a0+a1It+ut

上式中GDPt表示t时期国民生产总值，a0为常数项，It表示t时期基础设施投资额，ut为随机误差项。运用Eviews进行回归研究，得出函数表达式为：

GDPt=30.86+2.49It

（4.67）（6.44），R2=0.91

上述回归方程可以看出，R2=0.91表明回归直线对样本的拟合度较高。a1=2.49表示基础设施投资每增加1元，GDP将增加2.49元。由此可见，基础设施建设带来的乘数效应对提高居民生活水平和带动GDP增长都具有积极推动作用。通过基础设施产业的投资可以带动龙泉市一、二、三产业的综合发展，进而促进居民消费和其他各领域投资的增长。

2008年以来龙泉市财政收入资金占GDP比重下降（见图2），巨大的资金缺口以及投资主体单一、融资渠道狭窄等问题在一定程度上限制了基础设施的投资建设。

过去在龙泉市大型基础设施建设项目中政府融资平台曾立下了汗马功劳，但原有的政府融资平台由于存在政企不分，管理不规范，信息不透明，偿债主体不明确等问题，造成地方财政和资本市场的潜在风险。在此背景下，如何解决人民群众对公共基础设施的需求和财政建设资金短缺的矛盾成为了本文写作的主要议题。

二、龙泉市基础设施建设开展PPP的可行性

根据国内外PPP模式的运作经验，其适用范围从轨道交通、桥梁、电信、隧道、港口、供水、供电、垃圾处理、养老院等传统公共事业领域扩大到学校、医院等的建设和运营中。但PPP模式也会因为体制环境和经济发展程度而产生不同的实现形式，下文将从龙泉市基础设施建设融资困境、民营经济发展情况、PPP政策环境等方面对其可行性进行分析。

（一）龙泉市现存基础设施建设融资困境

由上文分析可知龙泉市财政收入占国民生产总值比重一直位于较低水平，财政收入对基础设施项目建设资金的满足率呈逐年下降趋势，依靠政府财政拨款无法满足基础设施建设的资金需求。传统的贷款融资政府作为实际的贷款主体，借款和还款过程中的行政干预、政企不分和人情贷款大量存在，债务负担过重已经一定程度上影响政府职能的行使，债务问题很有可能进一步危及到经济的稳定发展。

（二）龙泉市发展迅速的民营经济

龙泉市在“工业强市”发展战略的推进中经济快速发展，最显著成果是民营企业产值逐年攀升。业已建成龙泉工业园区、安仁工业园区、查田工业园区、八都工业园区、塔石工业园区、炉田高新技术开发区等民营企业发展基地，造就了一大批民营企业，他们手中掌握了大量的财富。在规模的积累进程中，龙泉市民营企业已经从单纯发展来料加工制造业转变发展方式，产业结构逐渐趋于优化，2014年全年实现工业技改投资15.95亿元，增幅位列丽水市第一。规模以上工业科技活动经费支出达到1.41亿元。企业在科技创新方面的投入促进工业结构的优化，主要的结构性指标均实现了较快增长。居民储蓄、民营企业不动产和居民手中的持币构成了数量庞大的民间资本。

（三）基础设施建设对民间资本强大的吸引力

在完成一定的资本积累以后，龙泉市工业、手工业等民间资本一直在寻找新的投资途径。以铁路、医院、教育、电力为代表的经营性领驭基础设施项目建成后可以实现稳定的收入和现金流，投资回报较为稳定安全性较高，对追求稳定回报的民间资本具有强烈的吸引力。

（四）宽松的政策环境

为了完善了市场竞争机制，使民营企业参与到市场经济的各个方面，国务院相继发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等文件。放宽民间资本投资领域相关政策的出台，为龙泉市将PPP模式应用于基础设施建设奠定了良好的政策基础。

（五）合作理念基础上的“双赢”机制

PPP模式是公有制和私有制间的融合，是调和社会效益与经济效益间矛盾的有效途径。对政府部门而言一方面，民营资本的參与可以缓解政府财政压力；另一方面，为了实现对项目的有效控制，提高资源配置水平，将民营企业先进的技术和有效的管理方法引入到项目建设和运营过程中，能使公共部门提高管理水平。对于民营企业来说，可以通过政府给予的政策上的扶持获得投资回报，提高其投资的积极性。

PPP作为一种新型的公私合作模式被运用于基础设施项目中，克服了传统融资模式公共部门资金短缺、生命周期长、管理效率低下和风险大等缺陷，同时也为私人部门拓宽了投资渠道。PPP模式的不断应用和基础设施的供不应求，为我市基础设施项目引入PPP这一模式打下了基础。可以预见，PPP模式将成为撬动龙泉GDP的新杠杆。

三、龙泉市基础设施建设PPP模式的运作机制

PPP有多种实现形式， 政府部门根据基础设施项目的建设需求选择具体PPP模式。下面就龙泉一般性基础设施项目PPP模式的运作过程进行说明（图3）。

（一）可行性研究

PPP项目的可行性研究不仅要分析项目本身技术、管理、成本收益等方面，还需要结合考虑我市中长期的社会和经济发展计划，对私有化程度较高的融资项目要特别防范国有资产流失。引入民间资本时，还要对民间资本的项目实施能力和承受风险能力等诸方面进行分析。只有这些影响因子分析都符合要求，政府才能引入民间资本实施项目。

（二）选择民营部门成立PPP项目公司

基础设施项目关系到我市的国计民生，政府在选择民间参与者时要非常慎重。通过招标的方式选择具备雄厚的资金实力和良好信誉的参与方签订特许权协议，确定好合作关系以及各方的权利义务。另外，针对非经营性基建项目政府部门可以提出一些优惠政策政策，吸引民间投资，比如政府提供给PPP项目公司一些税收优惠或私人部门在我市参加其他项目中可以获得优先权。

（三）项目设计阶段

由于龙泉市尚未开展过PPP项目，在设计阶段应更多的咨询有经验、有能力的咨询公司来设计项目，组织在特许经营期内的建设与运营安排。重点关注风险识别、分摊机制，尽量在前期规避不必要的风险，以免造成后期的损失。PPP项目资本运作牵扯利益主体较多，明晰各方产权和债权是项目完工后确定权责的基础。

（四）项目招投标阶段

PPP项目方案制定完成后，项目公司还要与银行等金融机构签订贷款协议。政府制作招标文件通过公开招标，向社会公布项目信息，邀请有意向和实力雄厚的民间资本参加投标。然后通过招投标的方式选择建设承包商、供应商、运营商，与三方分别签订相应的合同，提出施工报告。

（五）成立项目公司

完成招标后持有特许权的企业根据政府部门和私营公司签订的协议，成立承担合同规定责任与义务的项目公司。按照基建工程技术、工期和质量等方面的要求，开展项目的具体施工等工作，同时PPP项目公司保证项目施工过程中资金充足。公私双方在项目初期对后期事物的约定越明确，越细致，越全面，对移交的顺利越有利，可以减少纠纷，防范矛盾。

（六）项目建设

项目公司成立后，根据合同开始项目建设。项目的各参与方按照约定投入资金，项目公司开始工程的设计、施工，确保工程完工的时间与质量的监督。项目的建设可以由项目公司自己开展也可以承包给外部合作者。

（七）項目运营

项目工程建造完成后，经由相关机构验收符合要求后项目投入运营。项目的运营可以由政府部门亲自进行，也可以交由专门的企业负责。项目的运营过程中，公共机构还要严格监督，确保运作的规范，及时掌握项目的成本收益与公众的满意程度。无论是公共部门还是民间企业运营，都需要足够的专业人才，需要有丰富的运作经验。

（八）项目移交

PPP模式在项目移交上也具有一定的灵活性，特许权到期后政府部门可以收回项目的资产也可以继续与民间合作。若政府部门收回工程，则要依据特许经营合约决定是无偿收回还是向私人部门支付约定的补偿。项目运营公司在移交经营资产给公共部门时必须要保证依照协议项目资产质量与状态的完好程度，以便项目能够继续运营。项目移交阶段设计项目资产的评估、项目公司债务与剩余利润的分配，项目的折旧与维护基金等。

四、总结

PPP模式是龙泉市基础设施建设融资领域的一个新兴概念，把PPP模式运用于基础设施领域，不仅有效缓解了基础设施建设资金短缺，政府单一投资效率低下等问题，同时也可以实现PPP参与各方共赢的局面。目前，PPP模式的开展还没有一个标准化的套路可以照搬，我们还处于“摸着石头过河”的阶段。PPP模式的应用增加了预算管理的难度，也伴随着国有资产流失、过度私有化、决策失误等问题的出现。所以未来要重视和防范PPP项目中的各项风险，让PPP模式真正为我们所用。

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（作者单位：龙泉市财政局）