关于水电建设移民工程项目推行代建制的探讨

李湘峰，周洪彦，郭俊峰

(1.水电水利规划设计总院，北京 100120;2.国务院南水北调工程建设委员会办公室，北京 100038;3.河南省电力公司，河南 郑州 455000)

0 引言

长期以来，移民工程项目基本上都是交由地方政府组织实施，但由于移民工程项目种类繁多、专业性较强，加之地方政府在工程技术、管理方面的局限性，移民工程项目屡屡出现不规范不合理的现象，阻碍了移民安置工作的顺利实施。代建制作为我国政府投资体制工程项目建设管理改革的产物，在全国各地非经营性政府投资项目中已逐渐推广，并取得了良好的实施效果。但针对水电建设移民工程项目能否推行代建制以及如何推行代建制，目前在该方面的研究还比较缺乏。本文通过分析水电移民工程项目的特点，就水电建设移民工程项目推行代建制的必要性、工作模式及工作内容进行了探讨。

1 代建制的提出背景及工程应用现状

为进一步推进政府投资项目的有效管理，2004年7月26日，国务院在《关于投资体制改革的决定》(国发［2004］20号)中提出“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。近年来，代建制已在非经营性政府市政投资项目、基础设施和公共事业类工程建设项目中逐渐推广，在工程建设管理方面取得了较好的效果。

在水利工程方面，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发［2011］1号)提出“对非经营性政府投资项目，加快推进代建制”。南水北调工程在2004年以来就已推行工程代建制，并先后出台了《南水北调工程建设管理的若干意见》和《南水北调工程代建项目管理办法(试行)》，对推进南水北调工程的顺利建设提供了专业化的基础保障，并为其他水利、水电工程项目管理工作提供了较好的借鉴。

而在水电建设移民工程领域，虽然目前已有少量工程尝试了代建制，但在管理模式、管理内容、组织实施等方面不尽相同。

2 水电建设移民工程项目推行代建制的必要性

首先，国家相关主管部门制定的相关政策为水电建设移民工程项目推行代建制创造了必要的政策支撑。2012年2月，国家发展改革委以《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源［2012］293号)明确提出“农村居民点和迁建城市集镇新址场地平整、基础设施以及复建专业项目工程建设……也可委托水电工程项目法人、大型国有企业等有实力企业根据批准的移民安置规划代建或者总承包，确保移民工程建设进度、建设质量，有效控制投资，为推进移民搬迁安置创造条件”。

其次，目前的水电建设移民工程项目建设管理模式存有缺陷，迫切需要创新和改进。目前，移民工程项目的建设管理模式主要有三类情况:一是由地方政府亲自组织实施，并按规定开展施工图设计、建设监理、施工招标及工程建设阶段的管理工作;二是由省级移民机构统一委托设计工作，交由地方政府或行业主管部门具体组织工程建设;三是直接交由行业主管部门具体组织工程建设。其中，对于第一和第二种模式，建设管理的主体是地方政府，但由于移民工程项目种类繁多、涉及专业广泛，而地方政府在工程建设管理方面的人力资源技术力量配置及管理经验无法适应各类移民工程项目建设管理的需要，实施过程中移民工程项目屡屡出现超投资、超工期及“公开、公平、公正”缺失现象，甚至出现资金违规、工程质量不合格等情况，阻碍了移民安置工作的顺利实施。对于第三种模式，虽然由行业主管部门具体组织工程建设有一定的可控性，但由于行业主管部门在水电建设前期阶段参与程度较浅，加之移民工程项目涉及利益群体较多，行业主管部门往往不希望直接组织工程建设，而希望有关方面修建完毕后直接交由其接管。上述移民工程建设管理模式的缺陷不仅无法达到工程建设管理的目标，而且影响了移民安置工作的实施和水电站主体工程的顺利建设。因此，迫切需要对移民工程项目建设管理模式进行创新与改革，而代建制作为近年来我国推行的一种创新建设管理模式，其优点已在实践中得到证实，通过在移民工程项目中推行代建制，可发挥代建单位的专业性优势，提高工程建设管理水平，充分发挥工程投资效益。

再有，为协调处理好各方利益、规范各方行为有必要推行代建制。移民工程建设项目涉及利益方众多，不仅涉及水电站业主和地方政府，而且还涉及移民工程建设单位、单项设计和监理单位、移民综合设计和综合监理单位、行业主管单位等，谋求各方平衡局面十分不易，偏袒任何一方或者任何一方利益不受约束必然会招致其他利益各方的不满。从理论上而言，水电建设移民工程投资属于水电站工程建设投资的一部分，其投资主体应属于水电站建设业主，但由于我国水电建设实行“政府领导”下的移民工作实施体制，实施阶段移民工程项目建设主体转变为地方人民政府，由此造成移民工程项目投资主体与建设主体发生分离，当两主体对移民工程项目的建设进度、质量、投资存有异议时，必然产生矛盾。作为投资主体的电站建设业主希望在国家审批的投资范围内按期、保质完成移民工程项目的建设，而作为建设主体的地方政府由于自身管理工程技能和经验的欠缺，以及因考虑地方发展和移民诉求等实际情况，往往不按照国家审批的设计和投资具体实施，导致移民工程设计变更频繁，工程费用和工期大量增加。为协调处理好各方利益，可以充分利用代建制中代建单位不享受项目使用利益的优势，通过明确各方的责任、权利、义务，有效规范各方的行为，建立有效的质量、投资和进度约束机制，阻断有关单位的权利寻租之路，避免传统管理模式中地方政府既当运动员又当裁判员的现象。

随着国家水电建设进程的加快，移民工程项目的顺利实施至关重要，代建制的推行可克服目前移民工程项目建设管理模式的不足，提高移民工程项目管理水平和投资效益，并可以较好的协调处理好各方利益、规范各方行为。可见，在移民工程项目中推行代建制是必要的，也是可行的。

3 水电建设移民工程项目代建工作模式

3.1 代建工作定位及委托模式

从目前非经营性政府市政投资项目、基础设施和公共事业类工程建设项目的代建试点中可以发现，项目的代建是政府或相应的项目使用方委托有相应工程管理能力的单位代理其组织和管理项目的建设，其实质仍然属于一种委托代理的范畴，代建单位应在代建阶段履行项目法人的职责。由于水电建设移民工程项目存在投资和建设主体分离的实际情况，为做到公平公正，其代建单位应由水电站建设项目法人和地方政府共同委托。

代建制根据服务内容及承担风险程度可分为代理型和非代理型。其中，代理型以工程费的一定费率计算代理费用;非代理型在承担风险的情况下，如果项目成本控制有结余可在一定程度上得到提成。考虑到移民工程项目涉及利益群体多、不仅需要执行工程政策而且需要执行移民政策，工作量大，为带动工作积极性，代建模式不宜采用代理型，宜采用非代理型模式。

由于水电建设移民工程项目涉及利益群体多、项目类型繁多、且政策性较强，其实施过程中涉及众多参建单位，因此移民工程项目代建单位的选择除应考虑资质、专业技术、管理经验能力、业绩信用等因素外，还应熟悉水电建设征地和移民安置方面的政策和程序，以及良好的沟通协调技能等要素。这样才能充分履行移民工程项目的建设管理职责。

在确定移民工程项目代建单位时，公开招标较直接指定更为公平，竞争性更强，更易缩减建设成本。但目前国内熟悉和了解移民政策和工作程序的建设管理单位数量有限，且能协调出用于公开招标的时间有限，经电站建设项目法人和地方政府协商后，可采取“指定代建”的方式确定代建单位。

3.2 代建工作时间介入点和工作阶段

根据工程建设程序，项目代建形式可分为全过程代建和分阶段代建。鉴于水电工程设计阶段划分与其他建设工程不一致，即水电工程的前期工作阶段为可行性研究报告(相当于其他行业的初步设计阶段)批复、国家核准建设之前，实施阶段为可行性研究报告批复之后至竣工验收。对应于水电建设移民工程项目而言，在水电工程可行性研究报告阶段需完成初步设计工作，在实施阶段需开展施工图设计、工程项目招投标、工程施工及验收等工作内容。且考虑到在前期工作阶段的组织主体为电站建设项目法人，实施阶段的组织主体为地方政府，为避免工作委托主体交叉，移民工程项目代建工作时间介入点应该在国家核准建设之后，工作阶段应为移民工程项目实施阶段的代建工作。

4 移民工程项目代建工作内容

移民工程项目代建内容主要包括组织开展施工图设计、工程项目招标、工程施工及验收等工作内容。与其他工程建设相比，除了要加强工程施工阶段的管理外，移民工程项目代建工作内容及要求有其自身的特点。移民工程项目委托方与代建单位工作内容及职责分工见图1。

图1 移民工程项目代建内容及职责分工示意

(1)加强设计管理。在以往的观念中，工程建设投资控制的主要精力放在施工阶段，尽管也有效果，但往往效果事倍功半。根据国内建设行业的相关分析数据表明，设计环节对工程造价的影响程度超过80%，其中施工图设计过程影响工程造价的可能性约为5%～35%。对移民工程项目而言，进入实施阶段以后，编制施工图设计的单位可能不是前期编制初步设计的单位，加之因移民意愿、设计参数变化等原因导致设计变更频繁等情况，移民工程费用控制更为困难，为控制工程投资，确保施工质量，代建工作应本着“以设计为龙头”的理念，加强施工图设计及设计变更管理工作。

(2)注重施工阶段过程管理。与其他工程施工阶段管理内容一致，移民工程项目也需注重施工质量、投资、进度等管理工作。由于移民工程项目涉及到移民的切身利益，并关系到电站的顺利建设与地区社会的稳定，因此施工质量管理应放在首要的位置;《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令)明确指出“征地补偿和移民安置资金应当专户存储、专账核算，存储期间的孳息，应当纳入征地补偿和移民安置资金，不得挪作他用”。因此，移民工程项目的代建应严格按照国家相关法律法规要求，设立移民工程代建专户，单独建账核算，专款专用，严格资金管理，保证建设资金的使用安全，并定期向委托单位报告，接受省级移民机构监督;同时，移民工程项目代建宜引入奖惩机制，对由于自身的原因未能履约或未完成代建目标的应扣减代建管理费，对代建工作顺利完成且项目投资有结余的，除按规定费率获得固定代建管理费外，还可参照《关于印发＜基本建设财务管理规定＞的通知》(财建［2002］394号)规定，将部分节余资金作为对代建单位的奖励;施工进度的控制应注重与电站建设施工进度、移民搬迁安置进度计划的相衔接，在经充分论证分析后，确实无法满足电站建设和移民搬迁安置进度计划的应及时向委托方汇报，或采取增加施工措施和费用的方式解决，或提出对电站建设和移民搬迁安置进度计划进行调整的建议。

(3)明确外部环境工作及职责分工。移民工程项目代建单位虽在一定程度上承担了委托方的职责，但对于土地征收及清场、新址移民安置及拆迁补偿、重大移民工程事项协调等外部环境工作，根据《中华人民共和国土地管理法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令)的规定，实施主体仍然是地方政府和电站建设项目法人，代建单位无法替代。如果外部环境工作不到位，代建工作将难于推进，代建管理开支也将超过预期，因此移民工程项目的代建工作与外部环境工作密不可分。为确保移民工程项目代建工作的顺利开展，有必要明确代建工作与外部环境工作的职责分工。在移民工程项目代建管理中，委托方宜承担的工作内容包括完成土地征收征用及清场、处理移民安置、开展协调工作等;代建方则宜主要负责组织开展移民工程的施工图设计、招标、施工、监理、材料采购与供应、验收等工作。

5 结论与建议

移民工程项目作为水电建设的重要组成部分，越来越受到各方的关注。代建制作为近年来国家推行的一种创新管理模式，经实践检验可以克服传统管理模式的不足，实现移民工程管理队伍的专业化，建设过程的科学化和规范化，并能实现移民工程经济效益和社会效益的双赢，因此在水电建设移民工程项目的建设管理中推行代建制是必要的，也是可行的。

目前，国家和部分地区虽已出台了工程代建制有关政策，但针对水电建设移民工程项目尚未制定详细的规定。建议国家相关部门和各省区尽快出台水电建设移民工程项目代建管理办法，明确管理模式、组织实施、代建单位准入条件、管理内容及要求等关键问题，为推行水电建设移民工程项目代建制提供标尺，规范代建行为，确保移民工程项目的顺利实施。

［1］国务院国发［2004］20号 关于投资体制改革的决定［S］.

［2］国家发展改革委发改能源［2012］293号 关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知［S］.

［3］国务院令第471号 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例［S］.

［4］郭红春，徐粤.阿海水电站移民安置实施方案和效果分析［J］.水力发电，2012，38(2):16-18.

［5］王毅，任云春.龙开口水电站江东移民安置点的建设和管理［J］.水力发电，2013，39(2):19-20.

［6］周卫东，侯建刚.积极推行“统规代建”合力建设.移民工程［J］.水力发电，2014，40(2):11-14.