项目代建制中的基本概念

□文/谭辉　文小莉

（1.国网冀北电力有限公司北京；2.西藏众合工程咨询有限公司西藏·拉萨）

项目代建制中的基本概念

□文/谭辉1文小莉2

（1.国网冀北电力有限公司北京；2.西藏众合工程咨询有限公司西藏·拉萨）

［提要］自2004年政府提出在政府投资非经营性项目管理中实行代建制以来，代建制逐渐在各地试行，部分地区在公路项目的建设中也推行项目代建制，但对于代建制的认识却存在差异。本文对代建制中的非经营性政府投资项目、代建单位选择方式和专业化的项目管理单位等概念进行分析和探讨。

代建制；利益相关方；政府投资

收录日期：2015年5月7日

一、引言

2004年国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》，在《决定》中明确提出了对非经营性政府投资项目加快推行代建制，就是通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。自《决定》出台后，各地逐渐在非经营性政府投资项目的建设管理中试行这种项目管理模式。但是，项目代建制在执行的过程中出现了一个有趣的现象——各地在执行项目代建制时对项目代建制的理解差异较大，主要体现在项目的范围、代建资格、代建单位选择方式等方面，甚至各地制定的项目代建制管理办法都有很大的差异。本文认为，造成这一现象的原因在于对项目代建制中一些基本概念认识不清，而国家层面上有没有法定的统一规定造成。本文试图对项目代建中的一些基本概念进行界定分析，以便为统一认识，减少概念理解上的差异，并为进一步深化代建制执行提供理论依据。在项目代建制中涉及到如下概念：（1）非经营性政府投资项目；（2）代建单位选择方式；（3）专业化的项目管理单位。

二、非经营性政府投资项目

这里涉及两个概念：一是非经营性；二是政府投资项目。目前，对这两个概念的认识中主要是对政府投资项目的认识不清，这一点虽然在目前各地制定的《项目代建制管理办法》中无法明确得出，原因在于目前一些地方在确定项目代建范围时只是限定了当前的执行范围，并说当代建制实行完善后纳入代建制范围，但是这种概念不清可以从各地制定的《政府投资项目管理办法》中得出。（表1）从表1中可以看出，各地在对政府投资项目的概念和项目构成上存在着一定的差异性。这种差异主要表现在政府投资项目范围和资金来源上的差异。要克服这种差异必须对政府投资的概念和政府投资范围进行界定。

在任何社会中，社会总投资都是由政府投资和非政府投资两大部分构成的。本文认为，理论上政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。与政府投资相对应的非政府投资则是指由具有独立经济利益的微观经济主体进行的投资。政府投资必须遵循以下几个原则：（1）弥补市场失效的原则；（2）维护市场配置功能的原则；（3）调节国民经济运行的原则。

根据以上概念和原则，在实践中政府投资的范围可按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）中所界定的政府投资范围确定。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括：（1）公益性和公共基础设施建设项目；（2）保护和改善生态环境项目；（3）促进欠发达地区的经济和社会发展项目；（4）推进科技进步和高新技术产业化项目。

政府投资资金的构成方面，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）认为主要包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等。

三、代建单位的选择方式

表1　各地政府投资项目管理办法中对政府投资项目的界定

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号）中提到应采用招标等方式选择项目管理单位，这里也是比较不确定的，一方面没有给出采用招标等方式的前提；另一方面给出的是“等方式”，“等方式”具体包括哪些，空间比较大。这两方面的不确定性主要体现为：

（一）各地在确定招标范围的时候，标准不统一。有的地方项目投资在2，000万元以上采用招标方式，有的地方项目投资在3，000万元以上采用招标方式。同时，根据《中华人民共和国招投标法》第十条规定，招标分为公开招标和邀请招标，但是目前各地的项目代建制管理办法中均没有对此作出规定。

（二）“等方式”的模糊性。“等方式”到底包括哪些方式，这是需要讨论的，因为如果“等方式”不确定，国家层面没有硬性的法律文件，可能会造成有些不太愿意进行项目代建制的项目可能采用不太合理的“等方式”，从而破坏了项目代建制的执行力度。本文认为，对于“等方式”的界定问题，应当纳入法律的框架下进行界定。应当将项目代建制纳入政府采购的法律框架下，这样一方面可以为项目代建制找到法律的框架归属；另一方面也是政府采购制度向政府工程采购的合理延伸。若将项目代建制纳入政府采购框架下，则可根据《中华人民共和国政府采购法》中对采购方式的规定进行确定。《中华人民共和国政府采购法》规定政府采购采用如下方式：（1）公开招标；（2）邀请招标；（3）竞争性谈判；（4）单一来源采购；（5）询价；（6）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。

四、专业化的项目管理单位

这里主要涉及对专业化的理解问题，各地在执行的时候也是规定名目很多，有的规定得很细很死，这样可能造成的问题是无法形成合力的竞争氛围，同时也可能会产生歧视问题，也很容易造成地方保护主义。对专业化的代建单位的选择方面的问题实质上就是代建单位资格认定的问题，本文认为代建单位的资格认定问题应能形成有效的全局竞争，在执行项目代建制前应首先确定代建资格条件，这样的话可以有效的形成竞争机制，同时也避免刚开始时指定几家，然后在后续的招标条件中又人为的预设代建经验限制条件。在资格认定上应当尽量的条件少一些，这样更能形成竞争。本文认为专业化的项目管理单位的认定应从如下几个方面加以限定：（1）具备独立承担民事责任的能力；（2）经济实力。这方面可以通过注册资金、总资产等方面加以界定；（3）技术、管理实力。这方面可以通过注册的专业技术、管理人员数加以界定；（4）过去的业绩。考察过去一段时间内所从事的类似工程项目；（5）所取得的荣誉。主要考察过去所取得的质量、投资、进度等方面的荣誉，以及信誉状况方面加以界定。

五、结论

本文讨论了目前在项目代建制中存在的一些概念、内涵界定方面的问题，并给出了相应的建议，给出了项目代建制中政府投资项目的统一构成；选择代建单位的方式；并给出对专业化项目管理单位选择的基本限制条件。能够对规范项目代建制执行起到参考的作用。

主要参考文献：

［1］王雪青等.国际工程项目管理［M］.建筑工业出版社，2006.6.

［2］刘晓君等.工程经济学［M］.中国建筑工业出版社，2006.7.

［3］池仁勇等.项目管理［M］.清华大学出版社，2006.6.

［4］杰弗瑞.A.杰里.菲利普.J.瑞尼.高级微观经济理论（第二版）［M］.上海：上海财经大学出版社，2002.3.

［5］池仁勇等.项目管理［M］.清华大学出版社，2006.6.

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