衡水市新型城镇化进程中农民市民化的法治思考

赵玉环

摘要：新型城镇化是一个复杂的系统工程，需要各项配套的法律制度来支撑和保障，归根到底就是要充分发挥法治在城镇化中的作用与功能。衡水作为华北平原的一个农业大市，面临新型城镇化的艰巨任务。多年来，衡水市城镇化率一直低于河北省平均水平，究其原因当然是多方面的，但是完善法治建设、充分发挥法治在新型城镇化中的作用与功能、切实运用法治思维和法治方式助推农民市民化进程，对于衡水市新型城镇化将会产生积极、重大而深远的影响。

关键词：新型城镇化；农民市民化；衡水城镇化

中图分类号：F238 文献标志码：A 文章编号：1673-29IX（2015）08-0022-02

新型城镇化的种子必须在法治的土壤中才能健康地生根、发芽，长成参天大树，离开法治这个前提和保障，新型城镇化乃至农民市民化，必然会偏离既定的目标。如何在新型城镇化进程中推进法治建设，如何通过法治引导保障新型城镇化的顺利发展、助推农民市民化等等，无疑具有很强的理论研究价值和重要的实践意义。2013年河北省城镇化率为48.12%，而衡水市城镇化率达到42.92%，低于河北省平均水平。多年来衡水市城镇化率一直低于河北省平均水平，究其原因当然是多方面的，但是完善法治建设，充分发挥法治在新型城镇化中的作用与功能，切实运用法治思维和法治方式助推农民市民化进程，对于衡水市新型城镇化将会产生积极、重大而深远的影响。

一、衡水市新型城镇化进程中农民市民化的实践与展望

衡水市作为河北省综合配套改革试点市，在深化农村综合改革上先行一步，衡水市在2014年提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，加快健全土地经营权流转市场，完善县乡村三级服务网络和保障平台，引导土地有序流转，推进多种形式的规模经营。积极培育3000亩以上规模化经营典型，发展专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等新型农业经营主体，支持工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业和现代农业园区，进一步提高土地流转比例。建立县级农村产权交易市场，促进农村产权公开规范交易流转。在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

农村土地确权是农村土地流转的前提和保障。从2013年10月开始，衡水市选取了11个基础较好的村开展了土地承包经营权登记试点工作，目前已基本完成试点村的土地确权登记，力争3年内全面完成农村土地分类确权登记颁证。 在户籍制度和社会保障制度改革方面衡水市也有新进展，2013年进城农民落户政策已经放宽。比如，在桃城区、经济开发区有合法稳定住所（含租住一年以上的）且收入来源稳定的人员，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母，可在当地申请登记常住户口。2014年衡水市加快户籍制度配套改革，将把进城落户农民纳入城镇住房和社会保障体系，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。建立农村劳动力转移就业实名制动态管理制度，鼓励农民工参加城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险，将农民工及其随迁家属纳入社区医疗卫生体系，免费提供健康教育、妇幼保健等公共卫生服务。社会保障水平继续稳步提高。2013年，衡水市新农合和城镇居民医疗保险年人均财政补助标准由240元提高到280元；新建农村互助幸福院635所，为85岁以上老人发放高龄补贴l 500万元；开工建设保障性住房11281套。衡水市政府提出，2014年健全城乡均等公共就业创业服务体系，完善扶持创业优惠政策，创造更多就业岗位，统筹做好高校毕业生、农村转移劳动力、城镇困难人员、退役军人等重点人员就业，推动实现更高质量就业；提高城乡居民社会养老保险基础养老金水平，城乡居民医疗补助标准年人均提高到320元，新农合筹资标准提高到390元。扩大社会救助范围，提高社会救助标准，城市低保标准由每月347元提高到450元，农村低保标准由每年2120元提高到2500元，五保集中供养能力达到65%以上；开工建设保障性住房19808套，竣工7500套。总之，今年衡水市政府提出把推进城镇化作为重大战略任务，努力走出一条以人为本、优化布局、生态文明、传承文化、具有衡水特色的新型城镇化道路，顺应社会发展客观规律和农民意愿，把有序推进农业转移人口市民化作为首要任务，推动农村人口向城镇集中。

二、衡水市新型城镇化进程中助推农民市民化的法治思考

近年来，在农民市民化的实践推进过程中，衡水市不仅重视农民市民化的具体问题的解决，而且重视从体制机制进行改革革新，尤其在农村土地流转、户籍制度改革、社会保障制度完善等方面进行了有益探索，取得了明显的成就。

然而，农民市民化相关制度的“障碍”还在一定程度上存在，农民进得了城但留不下的问题仍比较突出，农民市民化尚未从根本上摆脱城乡分割体制的束缚，这需要制度的进一步完善。如何在法治政府的大背景下，合理有序地在法治框架内进行探索，成为下一步推进农民市民化的重要内容。

（一）进一步完善农村土地流转、户籍管理和社会保障等相关法律制度

衡水市在探索土地综合治理过程中逐步实施的土地确权颁证工作，为农村土地流转奠定了基础。然而，目前农村土地流转的数量与比例依然很低。实际上，由于缺乏完善成熟的农村土地退出的市场化机制，大部分农民不愿、不能、不敢退出承包地，而且较低的土地补偿费用无法支撑农村人口顺利进入城市安家、落户与就业，这导致农民市民化推进过程比较缓慢。因此，如何促进农村土地自由流转，成为下一步农民市民化的关键所在。农村土地改革，应当按照有利于明确和保护土地物权的思路，保护农民对土地的各项权益，弱化土地保障功能；应当适当扩大农村土地流转范围，实现宅基地有偿退出机制；应当深化土地征用制度改革，加快农村集体建设用地改革，深化集体资产股份制改革，探索农民可以带着股份进城，使农民即使离开农村后，能获得稳定丰厚的土地收益。只有这样，才能使进城农民解除其离开农村的后顾之忧，成为其主动进城的强大推力。

衡水市就进城农民的落户政策已经放宽，而且进城农民将享受与城镇居民基本相当的社会保障服务。但是当前农民进城的意愿不很强烈，主要原因除了其在农村土地收益问题尚未如愿，就是进城后就业问题。因此，政府应尽快出台一些就业指导方面的制度规则等等，通过各种形式采取多种措施对进城农民进行职业技能岗位培训和就业服务，完善进城农民公共就业创业服务体系，完善进城农民扶持创业优惠政策，为进城农民提供更多实实在在、唾手可得、收入可观的创业机会、就业岗位。这样将会极大提高农民进城的积极性，成为拉动农民市民化的巨大动力。

（二）加大执法司法保障力度，提高为进城农民提供法律服务的水平

伴随我国工业化、城镇化进程的不断加快，今后相当长一段时间内围绕土地资源利用与保障的矛盾将会更加突出。中国社会科学院发布的2013年《社会蓝皮书》为此指出，近年来，每年因征地拆迁引发的群体性事件占所有纠纷的50%左右。因此，我们必须从法治角度高度关注新型城镇化中农村土地流转纠纷、农民土地资源权益保障等问题。执法机关要依法做好农村集体土地确权工作，从所有权和用益物权两方面保障农民物权和征收权益。建立科学合理的征地和拆迁补偿标准，在坚持同地同价原则上合理确定补偿标准。探索建立土地级差收益反哺机制，将土地收益中的资金以一定比例向被征地农民社会保障领域倾斜。司法机关依法妥善审理农村群众关心、社会关注的农村土地征地拆迁等民生案件，依法维护人民群众在教育、就业、医疗和社会保障等公共服务领域的合法权益。建立健全征地拆迁、农地流转等领域法律引导救济机制，建立公检法和信访机关信息交流共享机制，进一步拓宽进城农民群众法律诉求渠道，确保进城农民顺利进城安家、平安生活。

（三）加快城镇法治文化建设步伐，加速进城农民融入城市的心理进程

进城农民转化为市民，不仅仅是身份和职业的转变，以及居住空间的地域转移，也是一系列角色意识、思想观念、行为取向的变迁。但是，目前很多进城农民在思想观念、行为取向上依然保留着浓厚的小农意识，组织纪律观念、法律规则意识等与城市市民的差距依然较大。移民社会学理论认为，大部分移民可能需要经历5个阶段，才能达到真正融入社会的目的：（1）蜜月期；（2）文化震荡期；（3）初阶段适应期；（4）孤立或沮丧期；（5）文化融入和接受期。这一理论是基于一般性的移民过程而言的，对大规模进城的农民群体来说，要完成市民化的过程，还需要满足三方面的基本条件：一是物质条件。指在城市生活的物质基础和一定的保障。二是制度条件，指农民与土地的联结足够弱化和城市接纳制度的形成。i是心理条件，指能够顺利度过城市适应期，形成城市认同感和归属感。这个过程将是非常漫长复杂的，需要城镇化各项制度的精心安排和周密实施。如果想让进城农民真正在城镇扎下根、安下心来，除了为前两个“硬件”创造各种条件做好各项工作（前文已经有所涉及，不再赘述），另外还必须搞好进城农民的“软件”建设，做好他们的心理疏导和心理辅导，解决他们的工作生活问题纠纷，防止他们走上违法犯罪的道路。为此，衡水市在新型城镇化进程中，为真正实现农民市民化，还要不断加强城镇法治文化建设。一是对进城农民进行职业技能、岗位培训的同时加强法制教育。二是开展丰富多样、富有成效的城市法治文化的普法宣传教育。要以参与的、互动的、立体的普法宣传教育方式代替过去指令式、灌输式、居高临下式、群众运动式的普法方式；要提高普法宣传的针对性、趣味性、差异性和人性化，力图通过自然的交流和感染来影响受众的思维方式和行为方式，使法治精神润物细无声地融入迸城农民的思想和生活之中。三是加强针对性的移民心理疏导和法治心理辅导。首先通过社区基层对进城农民进行入户普查登记调查，再通过高校法律专业、心理学专业的教师、大学生等专家、志愿者来进行移民心理疏导和法治心理辅导，使进城农民平安顺利完成心理跨越，养成良好的城市法治文化素养。