转移支付制度对地方经济及社会的影响研究——以邵阳市为例

钟 海(中国人民银行邵阳市中心支行，湖南 邵阳 422000)

一、引言

自1994年推行以分税制为主要特点的财税改革体制以来，转移支付制度一直承担起平衡中央和地方财权，缩减区域间的财税收支差距的重要作用。从邵阳市本级的情况来看，从2008年到2013年，邵阳市全辖一般转移支付收入资金由144.35亿元增长到199.89亿元，年均增速为7.7%。按年度平均达到了全市财政收入的X倍。无论是绝对数规模，还是相对数的量级，转移支付收入资金是邵阳市本级财政最为重要的支柱。

从理论上讲，转移支付制度通过增加地方政府的可用财力，进而支持地方经济社会发展，促进地方财政收入增长，缩小地区差异。从长期看，随着经济体制改革不断深入，市场经济不断健全，经济发展协调性和均衡性的增强，转移支付的力度应该呈现逐步下降，但是这是一个长期的过程，其实现的前提条件是经济充分发展且转移支付制度设计是以缩小地区财政差异，促进地方经济发展为目标而设定。

基于上述考虑，我们研究探讨转移支付对地方经济社会发展影响，主要是从以下角度进行:一是转移支付占地方政府可支出财力的比重。比重越高说明转移支付对地方经济社会发展的支持力度越大，同时也反映当地经济发展水平落后较大，比重越低则可能有多个方面的原因，既有经济发展水平的提高，同时也可能由于政策安排的原因造成。二是转移支付增速与财政收入增速的对比。分析转移支付收入的增速与收入增速的相关性分析，如果为正，则说明转移支付收入对地方财政收入增长有促进作用，如果为负，则反之。

二、转移支付对地方经济社会影响分析

转移支付在我国的体制中承担着平衡中央和地方政府的财权关系，平衡发达地区和欠发达地区的财力。在我国的财政体制中具有极为重要的地位和作用。分析转移支付制度对地方经济社会的影响，可以从多个角度切入。在研究这一问题上，我们主要根据我们履职的需要，结合数据的可得性展开研究。财政与经济社会发展关系密切，长期看，财政增长与经济社会发展速度是高度一致的，同时，财政体制对经济社会发展的作用也会通过影响经济社会发展进而通过财政收入的结构、总量、增量的变化表现出来，因此，我们选择从转移支付占地方政府可用财力的变化、转移支付增长与财政收入增长的相关性关系以及转移支付增长与财政支出增长的相关性关系进行分析。

(一)转移支付收入占地方政府可用财力的比重逐年下降。地方政府的可用财力中，上级政府的转移支付收入是其中的一项重要的组成部分，从2008年以来，上级政府的转移支付收入占邵阳市各级政府可用财力的比重呈现出了逐年下降的趋势，总比重从79.3%下降到69.5%，下降了9.8个百分点。转移支付收入占比下降一方面表明了地方政府自身可用的财政收入增长速度快于转移支付收入的增长速度，相对增长速度的变化降低了转移支付收入的比重。另一个方面也表明了转移支付的力度有所下降，需要在制度安排作出相应的调整。事实上，邵阳在全省、全国仍属于经济落后地区，截至2013年末，邵阳市人均GDP为全省的43.8%，人均财力为全省的78.2%，与经济发达地区相比，经济发展的差距依然明显。在这样的现实条件下，欠发达地区对转移支付的依赖程度仍然是比较高的，因此，应在转移支付制度层面上加大对欠发达地区的支持力度，促进其经济发展和财力的提升。

(二)转移支付收入增长与地方财政收入增长呈负相关。转移支付收入增长与地方政府收入增长的相关性分析是建立在转移支付具有保障地方政府可用财力进而促进地方经济社会发展，带动地方财政收入增长的作用的基础上进行的。即，转移支付收入是地方财力不足的有效补充，在地方财政收入不足时，转移支付力度大，两者呈现出此消彼长的关系。在此基础上，如果两者具有明显的负相关关系，则说明转移支付对保障地方政府财力，促进地方经济发展具有较强的促进作用，转移支付政策具有较强的效果;如果两个之间的相关性系数为正，则说明转移支付在制度安排是尚存在不合理性，在保障地方政府财力，促进地方经济发展上效果微弱。按照这一思路，我们以2007年以来的数据作为基础，分析辖内7个县域和市本级的转移支付收入增长和地方财政收入增长的相关性程度。从表1中的数据来看，平均的相关性系数为-0.5，属于弱负相关关系，且数据的个体之间差异较大，表明转移支付起到了保障地方政府财力的作用，但是在区分地方经济发展程度上没有较高的识别能力，也就是说转移支付的资金分配和调度机制上与地方经济发展的层次、资源条件、阶段性特点匹配不够。

表1 邵阳各县市区的转移支付与地方财政收入的相关性系数

(三)转移支付收入与地方财政支出增长正相关。地方财政支出大致可以分为三个部分，即当期归属本级政府财政收入、以往年度结转和结余的财政资金和当期上级政府转移支付收入资金。转移支付收入与地方财政支出的关系受地方经济的发展水平和转移支付力度和合理性的影响较大，一般来说，发达地区的财政支出与上级政府的转移支付是负相关关系，其反映的经济含义是，转移支付削弱了发达地区的财力，表现为发达地区财政对欠发达地区的财政“溢出支持”。而欠发达地区的财政支出与上级政府的转移支付是正相关关系，其经济含义为转移支付增强了欠发达地区的财力，相关性越强，则地方政府的财政支出对转移支付依赖的力度越大，经济发展水平相对更低。从邵阳市各县市区的情况来看，转移支付与财政支出的相关系数平均为0.53。这反映了邵阳市的整体财政支出对上级转移支付的依赖性较高，经济发展水平依然较为落后，仍需国家转移支付给予较大的支持。从个体差异上来看，也反映了转移支付制度在识别县域经济条件上的不足的问题。

表2 邵阳各县市区转移支付与财政支出的相关性系数

三、对转移支付支持地方经济社会发展效果较弱的原因分析

(一)转移支付制度安排不合理。转移支付制度的安排可能与现行的上下级政府的事权和财权的匹配度不协调，同时在资金分配和调度上对地方经济个体发展的差异性缺乏有效的诊断手段和政策纠正安排，造成了制度安排在调节地区间的财力差异的效果不充分和低效率。就转移支付资金的结构而言，一般性转移支付中大部分具有专项用途，扣除具有专项用途的转移支付收入后，真正可由地方自主支配的财力性转移支付仅占转移支付总量的22%。许多转移支付是贯彻中央或上级政府的政策意图，不一定完全符合当地的实际需要，形成地方想做的事情没有财力保障无法去做，而上级确定的项目虽然不一定最符合实际需要，导致地方政府必需的公共服务产品提供不到位。

(二)财政收入增长存在依赖非税收入等与经济发展关联度不高的收入来源。从实际数据来看，财政收入依赖非税收入的情况比较明显，2014年上半年，非税收入占邵阳整体财政收入的比重达到了44.6%，并且近几年一直保持高速增长，占比逐年提升。在现行的管理体制下，财税收入任务是政府考核的核心，为了完成财税收入，地方政府采取“空转”等方式掩盖了真实的财税收入，造成财政收入虚增的表象。在财政收入与转移支付力度相互匹配的体制下，这实质上形成了“财政收入虚增、转移支付力度下降”的恶性循环。这客观上导致了地方政府的财政经济数据“失真”，从而误导上级政府作出制度安排和资金分配设定，破坏了转移支付政策发挥作用的环境和条件。

(三)体制性因素的制约。1994年开始实施分税制改革以来，明确了财政收入中央和地方政府的分成机制。这一财税体制运行至今，在明确财权分成的同时，中央和地方的事权划分和职责划分一直未有跟进的配套措施。在这种情况下，转移支付制度承担起平衡中央和地方政府财力的重要作用。而这段时期正是我国经济社会发生巨大变化的阶段，地区经济发展的差异随着改革开放和市场经济建设经不断扩大，地区经济发展的不平衡也十分突出。在体制的制约下，转移支付难以有效匹配好中央和地方财力。

四、改进转移支付制度设计的相关政策建议

(一)建立财力与事权相匹配的财政管理体制。按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，进一步明确各级政府的财政支出责任。推进政府职能转变，强化社会管理、公共服务职能，同时改革和完善行政管理体制，加强各部门间的协调配合。全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央全额承担;地方性公共产品和服务的支出责任由地方政府全额承担;具有跨地区”外部性”的公共产品和服务的支出责任，分清主次责任，由中央与地方各级政府按照一定比例共同承担。争取在若干关系民生的重大领域支出责任划分上取得突破。在维持中央财政收入占全国财政收入的比重相对稳定的情况下，结合下一步税制改革和政府间支出责任划分调整情况，按照”财力与事权”相统一的原则，适当调整中央与地方政府间收入划分。

(二)进一步优化转移支付结构。财力性转移支付占转移支付总额的比重多高合适，需要从宏观调控的目标和转移支付的政策意图来判断，要由现实的财政体系来支撑。目前存在着部分地方基本公共服务能力不足同时专项转移支付配套压力较大的现象，还有些地方自有资金安排重点支出不足同时大量安排楼堂馆所等一般性支出。在这种情况下，中央要实现政策意图和管理要求，需要专项转移支付和财力性转移支付的合理搭配。应继续加大财力性转移支付力度，切实提高地方政府财政自主性，另一方面按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会要求，进一步加大对”三农”、教育、科技、文化、医疗卫生、社会保障、公共安全、节能环保等社会事业发展领域转移支付力度，推动民生的改善和基本公共服务均等化。

(三)提高专项转移支付管理的科学性和透明度。进一步完善专项转移支付资金管理办法，提高专项转移支付分配的科学性，能够采取因素法分配的尽量采取因素分配办法，逐步将具备条件的专项资金由现行的项目审批制改为项目备案制;提前项目审核，加快资金拨付进度;增强专项转移支付分配的透明度，每一项专项转移支付资金的设立、审批和分配，要做到有合理明确的分配依据、有操作规程，坚持公开、公正、透明、效率的原则，对专项转移支付分配、使用的全过程监管，除要求保密的外，适时公布专项转移支付项目资金管理办法，逐步做到公开透明。

(四)改革政府考核机制，杜绝“虚、假、空”的财税增长。数据的真实性直接影响决策的准确性，并通过决策的执行进一步放大从而扭曲政策的效果。要改变地方政府，尤其是欠发达地区政府部门为达到考核要求，采取“空转”、“挪移”等手段造成财税收入数据的失真的行为，根源上还是要改革现行的政府考核机制，根据各地区的经济发展程度，按照可持续发展的要求，推行差异化考核，打破唯GDP的考核方式。