异地高考公平难题的“三角关系模型”分析

章亚骏

摘要：随着流动人口总量的增长，随迁子女的异地高考问题引起全社会的广泛关注。各省份相继颁布的异地高考方案难以令人满意，原因在于没有理清异地高考问题中的复杂关系。通过建立“三角关系模型”来描述异地高考问题，涉及的利益主体可分为外来务工人员、无户籍常住居民和有户籍本地居民。其问题实质是公平问题，包括流动性公平问题、地区性公平问题和户籍性公平问题。而招生考试制度改革是解决异地高考难题的必要方法。

关键词：异地高考;教育公平;考试制度;招生制度根据国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2014》显示，截至2013年底，我国的流动人口总量已达2.45亿，超过总人口数的六分之一，其中随迁子女比例进一步增加。流动人口子女的教育问题已经引起全社会的广泛关注。按照“以流入地政府为主，以全日制公办中小学为主”的原则[1]，随迁子女的义务教育问题基本得到妥善解决。然而，随着部分流动人口子女结束义务教育阶段学习，接踵而至的是非义务教育阶段的教育问题，其中尤以异地高考问题最为棘手。

一、建立“三角关系模型”

自2008年多名全国人大代表提出要解决外来务工人员子女的异地高考问题以来，关于异地高考的政策方案一直处于逐步推进的努力当中。直至2012年8月30日，国务院办公厅转发了教育部等四部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见文件》的明确规定：“各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。”[2]目前，有超过30个省份颁布了异地高考方案，并有28个省份已经进入政策实施阶段。然而，纵观这些方案的内容设计却远未达到人们的预期。

只有诸如安徽、江西、山东这样的人口输出大省，由于异地高考压力较小，采取的是几乎零起点的低门槛方案。而在异地高考矛盾最为突出的北京、上海、天津等地区，无一例外都设置了各种苛刻的限制条件。例如，上海有着严格的家长准入条件，延续一贯与居住证挂钩的思路，只有符合A类居住证的随迁子女，才能就地报考上海本科院校。[3]北京除了对学籍、家长职业和社保缴纳年限提出较高要求外，还对报考院校类型严加限制，符合相关条件的随迁子女只能参加高等职业学校的考试录取，参加本科学校考试录取的条件目前还没有计划放开。[4]

这些方案的共同点表现为：为了缓和户籍考生和非户籍考生的利益冲突，围绕户籍制度，设计非户籍考生的等价户籍权利评定规则。如此一来，关注点仅仅是无户籍常住居民和有户籍本地居民两类主体间的户籍性公平问题，而本该是方案首要目标群体的农民工子女，几乎全部被排除在政策受益者之外，这体现的是两点一线的简单关系。北京、上海等地的方案之所以不能令人满意，原因就在于政策制定者将异地高考这一极为复杂的难题过度简单化了。

异地高考问题发展至今，其外延在不断扩大，已构成一个“三角关系模型”（如图1所示）。三个顶点指的是异地高考三大利益相关主体：外来务工人员、无户籍常住居民、有户籍本地居民（图中以含首字的圆圈指代）。异地高考问题说到底还是公平问题，三条边指的是异地高考问题中涉及的三类公平问题：流动性公平问题、地区性公平问题和户籍性公平问题（图中实线为流动性公平问题，虚线为地区性公平问题，点横线为户籍性公平问题）。其中，流动性公平问题来源于外来务工人员和无户籍常住居民的公平诉求，地区性公平问题产生自外来务工人员和有户籍本地居民的区域差异，户籍性公平问题关系到无户籍常住居民和有户籍本地居民的利益分配。于是三点和三边依次连成彼此相关的三角形结构，忽略其中任意要素都会破坏三角形的稳定性。因此，不能片面地看待异地高考问题，应当依靠多项政策的相互配合来实现三类公平维度的协同建构。

图1异地高考的“三角关系模型”

异地高考的“三角关系模型”旨在帮助认清和理顺问题中的复杂关系，但是从认识问题到解决问题，还需要寻找一种正确的解题方法。所谓正确的方法应该同时具备合理性和现实性。比如，有人提议通过提高政策制定的社会参与度来解决异地高考问题，这种建议就缺乏合理性，把希望寄托在利益博弈双方的良知和沟通上，就如同乌托邦的设想。此外，也有人提议通过均衡各地的教育资源来处理异地高考难题，这种建议又不具备现实性。虽然从理论上说均衡教育资源能根本性地解决问题，但是教育资源的不均衡分布有其深刻的社会历史原因，短期内很难有较大改观。兼顾合理性和现实性意味着要对症下药，异地高考始终围绕招考公平，那么考试招生制度即是症结所在。完善异地高考政策的关键在于考试招生制度改革，考试招生制度改革又包括考试制度改革和招生制度改革两个方面。

二、流动性公平问题

由于我国各省份之间的高考试题和教材选用并不统一，如果流动人口子女在流入地接受学习，回到生源地参加高考，那么所学内容难免无法充分适应高考的需要，使随迁子女在高考中处于不利位置，教育公平中最起码要保证的机会公平也就无从谈起。若是选择回到生源地完成学业，那么又意味着要和在外务工的父母分隔两地，这不仅不利于留守子女的健康成长，而且不符合联合国《儿童权利公约》的规定，即“非经法院判决，应确保不违背儿童父母意愿使儿童和父母分离”。随迁子女跟随父母，在父母经常居住地接受教育应该是一项基于国际公约的基本人权。[5]

异地高考最初正是基于这个两难问题提出的，后来逐渐被无户籍常住居民与有户籍本地居民之间的户籍利益之争所掩盖。有调查显示，仅有17.8%的农民工了解并且很关注异地高考政策，61.3%的农民工不清楚异地高考政策甚至从未听说，只有少部分农民工表示很关注此政策。由此可见，农民工对异地高考政策的了解程度和关注度很低。[6]加上农民工阶层本身缺少话语权，于是在异地高考问题上慢慢被边缘化了。但作为政策制定者和社会公平保障者的政府，如果也随波逐流对此置之不理，则无异于舍本逐未。因此，如何在随迁子女跟随父母一起生活的情况下，又能保证其高考机会的相对公平是需要首先解决的流动性公平问题。

对此，多数学者倾向于将随迁子女看作一个独立的群体，试图从招生制度改革的视角来解决问题，并提出四种类型的方案。其一，让随迁子女在流入地完成录取工作，同时，增加流入地的高考录取人数，保持同等录取率，从而不损害当地居民利益。其二，按随迁子女占原籍地考生比例，将原省市的招生名额分出一部分用于录取随迁子女。其三，排除原籍因素，为同一流入地的所有随迁子女单独设置录取指标。其四，制定高考分数的省际转换规则，将随迁子女在流入地高考所得成绩经过转换后回原籍参加录取。

以上四种方案看似有理，实则经不起推敲。第一种在本质上属于低门槛的异地高考方案，而且为了消减当地居民的阻力，还采用增加招生总额的办法。如此一来，高考移民将成为一种常态，源源不断地涌入北京、上海等高考洼地，直至超出高校和城市所能承载的负荷。第二种和第三种的缺陷相仿，一则流动人口流动性强，具体人数不易测算;二则在异地考生的招生名额和录取率的界定上存在诸多麻烦，无论多或少都会引发不同立场下的公平争议，并且，分配不当还可能形成类似于青海、西藏这样的高考小洼地。至于第四种方案，要想在省际间公平地转换分数，其难度之大可想而知，甚至是不可能完成的任务。

既然招生制度改革这条解题路径行不通，何不换个视角，从考试制度改革方向入手，设法消除异地考生的异质性。其实只要实现全国高考统一命题便可解决流动性公平问题。在全国统一高考模式之下，流动人口子女大可随父母在流入地生活学习并参加高考，即便回原籍录取也能免受课程与考试内容不匹配的不利影响，与留在生源地学习无异，至少可以规避因为流动带来的机会不公平，而且由于考题相同，也就不存在省际间分数无法转换的困难。

或许有人会质疑全国统一高考的可行性。美国是地方分权的教育体制，各州间的教育差异非常大，却早已采用统一的SAT考试作为录取标准之一。[7]而作为中央集权的教育体制国家，我国拥有统一的课程标准和统一的教育教学总目标，国家宏观调控对教育发展方向影响重大，应当更有利于推行高考统一命题形式。事实上，日前教育部袁贵仁部长已经宣布“明年高考25省统一命题”。基于这一政策导向，笔者推测，其余省市加入统一高考行列也是大势所趋，我国高考终将回归大一统模式。

三、地区性公平问题

所谓地区性公平问题，关注的是异地高考中同样存在的省际间高考不公平。因为站在不同的立场上，对地区性公平会有不同的看法，所以首先要对它做个界定。《教育法》第九条第二款规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”并且第三十六条第一款对受教育者在入学、升学平等权利也有类似的保护规定。[8]此外，1997年10月27日中国政府正式签署的《经济、社会、文化权利国际公约》第十三条也规定，“高等教育应根据成绩，以一切适当方式，对一切人平等开放”[9]。依据这两部权威法律的规定，地区性公平所追求的应当是，获得同等学业评价的学生，无论身处何地，都能拥有同等的高等教育选择权。

按这种价值立场来看，统一全国高考的考试制度改革在解决流动性公平问题时，对地区性公平问题不但没有任何直接帮助，而且会造成地区性不公平问题显性化。我国在上世纪90年代以前，一直采取全国统一高考，为了掩盖高考省际不公平是后来转向各省市自主命题的原因之一。因为考题不一样，各省市的录取分数线就失去了比较的意义。相反，在统一考题之下，同样分数在一个地区能进名牌大学，在另一地区只能上普通重点，则可明显感受到地区性不公平的存在。

可以利用力的合成法则来描述这一过程。把流动性公平和地区性公平看作是同一直线上的两个分力F1和F2，公平的程度即为力的大小。由于统一高考对流动性公平是正面效应，对地区性公平是负面效应，此时，F1和F2方向相反。合力F大小等于F1-F2，意味着总的公平程度降低了。因为公平与不公平都是基于统一高考这一措施引起的，所以可以认为力的形成由考试制度改革控制。而力的方向则由招生制度决定。因此，要使异地高考总的公平程度不降反升，最好的办法就是再配以招生制度改革，改变F2的方向，使它与F1同向，这样合力F就等于F1+F2了。纯理论上讲，如果与统一录取相结合，统一高考原先对地区性公平的负面影响就会转为正面影响，两个分力就能从异向变为同向。

但在现实情况下，全国统一录取并不可取。一则会受到来自于既得利益群体，也就是拥有户籍的本地居民的强大阻力。其次，地方高校的教育经费基本依靠地方政府财政拨款，而本地居民的纳税又是地方财政的主要来源，依照“谁投入、谁受益”的原则，照顾本地考生也无可厚非。[10]鉴于此，笔者的观点是，录取规则切忌“一刀切”，应视高校的权限归属，制定差异性的招生政策。

具体来说，部属院校归属中央，必须站在国家全局的立场上，采取无地区间招生指标差异的统一录取。与地方院校不同，部属院校主要由中央提供财政支持，理应一视同仁地面向全国考生。尽管地方财政和其他当地资源也给予部属院校大量帮助，但是教育，尤其是优质高等教育对当地经济社会发展的巨大反作用同样不容忽视，知名大学与所在地的关系不是寄生，而是互利共生，地方政府从中的受益不是多占有几个本地生源所能相比的。除此之外，老百姓所怨声载道的招生不公平，事实上大多针对北大、清华这些备受关注的一流高校。倘若这类部属院校能全国统一招生，即使更多的地方高校实行差别录取，在外务工人员子女也易于接受回原籍录取，社会对教育不公的抗诉亦会骤减。

以上论证的是通过招生制度改革来改善地区性公平问题的合理性。如前所述，正确的方法应同时具备合理性和现实性，那么部属高校全国统一招生是否具有现实可行性呢？截至目前，绝大部分部属高校，在持续多年的努力下，属地生源比例都已限制在30%（甚至20%）以下，如果再除去自主招生悬殊比例的影响，地区间高考招生差异还会更小。而且，部属高校集中所在地区的基础教育更加发达，改成统一高考、统一录取后，其考生录取比例也会在全国平均水平之上。可以说，改革的前后落差已经大大缩小了，改革的风险和阻力也随之减小。此外，还可以相应提高地方性高校的属地指标比重，来弥补本地考生的损失，务必保证这些地区的本科录取率不会因改革而降低。

四、户籍性公平问题

户籍性公平问题的利益双方是无户籍常住居民和有户籍本地居民。2011年10月29日，来自北京、上海和深圳三地的20多位随迁子女家长共同起草的《随迁子女输入地高考方案》（俗称“异地高考民间方案”），集中体现了无户籍常住居民所渴望的户籍性公平，该方案建议，应“取消高考户籍限制”，不再把户籍作为高考报名的限制条件，高考报名资格应依据学籍和父母经常居住地的标准来认定。[11]

与外来务工人员相比，单一的流动性公平更难令无户籍常住居民满意。由统一全国高考引起的区域不公平显性化，在这一群体中的影响也更为恶劣。虽然实行部属高校统一录取可以增进在外务工人员的公平感，但对无户籍常住居民来说，不能与户籍居民平等享有地方高校的招生资格，距离他们的理想目标依然相去甚远。与此同时，这样的招生制度改革如同一把双刃剑，在无法实现户籍性公平的情况下，无户籍常住居民能够从地区性公平中受益。一旦如其所愿“取消高考户籍限制”，地区性公平又会变成阻碍其利益最大化的绊脚石，在“异地高考民间方案”中没有任何有关地区性公平的倡议也印证了这一点。

尽管在外务工人员和无户籍常住居民同为异地高考的利益诉求方，但无户籍常住居民真正追求的是户籍性公平，而非外来务工人员必须面对流动性公平问题和地区性公平问题。因此，需要区别对待这两个群体的异地高考问题。无户籍常住居民在流入地定居多年，拥有稳定的职业，其子女长期在流入地生活成长并接受教育。由于自身受教育程度相对较高，对子女的教育也更加重视，虽然异地高考问题因外来务工人员而起，无户籍常住居民却占据主导作用。如前所述，各省市制定的异地高考方案针对的都是户籍性公平问题。从目前方案的实施情况来看，采取高门槛、渐进式方案省市地区各方的不满声音依旧很多。[12]

如此说来，是否意味着应该采用类似《随迁子女输入地高考方案》的低门槛方案？其实不然，现阶段，我国的高等教育资源分布极不平衡，竞争人口数量也是大小不一，各地高考难度为此迥然不同。既有北京、上海、青海这样的高考“圣地”，也有河南、山东、安徽这样的高考“重灾区”。如果一步到位地放开所有省份的异地高考准入条件，后果不堪设想。首当其冲的就是高考移民会更加难以控制，高考将面临秩序危机，当地政府也要面临责任危机。另一方面，异地高考准入条件过于宽松，还会进一步恶化本地考生和异地考生这对利益博弈相关者的竞争关系，不利于社会的稳定和谐。所以，设置一定门槛、逐步适度放开，是十分有必要的，但在准入条件的松紧程度把握上还可以有所完善。

在统一高考、部属院校统一录取的招生考试制度改革后，不是说北京、上海等高考洼地不再具有高考移民的吸引力，毕竟各个省市的地方院校之间也存在优劣差异。但是在高考移民成本没有减少的情况下，改革后的预期收益明显大不如前了，地区性公平在一定程度上抑制了高考移民的热度。那么，异地高考的门槛便可随之略有放低。比如，既然对学籍、居住年限、家长职业、社保缴纳等已经有了相当严格的准入要求，至少不该在报考院校类别上还诸多设限。除部属院校全国统一录取外，应当允许符合条件的随迁子女享有户籍考生同等高考权利，就地报考各类本专科地方院校。

综上所述，应对异地高考公平难题所需的一系列配套政策包括：统一全国高考的考试制度改革、部属高校统一录取的招生制度改革、适度降低异地高考准入条件的户籍制度改革。这些政策的协同配合，在合理可行的基础上，最大程度平衡了外来务工人员、无户籍常住居民和有户籍本地居民三者的高考权益，从而大力促进了高考公平及教育公平。

参考文献：

[1][11]郭光明.异地高考政策探析[J].教育理论与实践，2013（8）：20—23.

[2] 刘世清，苏苗苗.“异地高考”政策的合理性研究[J].高等教育研究，2013（6）：23—28.

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[4][8][9]陈立鹏，郭晶.我国现行异地高考政策分析[J].国家教育行政学院学报，2013（4）：30—34.

[5] 蒋洪池，梁燕，彭元珍.我国实现“异地高考”的阻力分析与消解策略[J].高教探索，2013（1）：16—18.

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[7] 孙志远.“异地高考”前瞻：政策过程的视角[J].高教探索，2013（1）：19—22.

[8] 刘培军.我国“异地高考”改革阻力及其化解策略[J].教育探索，2013（10）：51—53.