宋碧琪倡設立法五年規劃

宋碧琪表示，從過去一個會期整體情況可以看到，立法規劃得不到有效落實、法案無序進場等問題仍然十分突出，認為澳門的法制滯後，是日積月累形成的問題，需要長遠規劃解決。為此，他們建議行政當局設立立法的中長遠期規劃，做到“年度有計劃、五年有規劃、長遠有綱要”，並將立法工作成效與績效管理制度相結合。宋碧琪並透露，由九名議員共同連署提案的“租賃法”已提案，待獲行政長官書面同意後，料下個會期伊始就可獲立法會安排審議。以下是宋碧琪議員講話全文：

一、“租務法案”擬就

已入立法會

如果大家記得，上一個會期總結時，我們曾經表示將針對目前本澳租賃市場長期存在的一些問題，希望行使基本法賦予議員的提案權，透過向立法會提交法案，從法律層面解決。在過去的一段時間，圍繞這一工作，我們組織了相關的研討、調查、諮詢等，其中包括與澳門房地產聯合商會組織研討會，邀請本澳學者進行相關的問卷調查，與資深法律專業人士進行深入的探討以及充分聽取各方面的意見和建議，在等等充分的準備基礎上，目前已擬成草案文本，由唐曉晴、歐安利、吳國昌、高天賜、何潤生、鄭安庭、陳明金、關翠杏以及本人共同連署提案。

首先，在這邊，我都向大家簡單介紹一下該法案的情況，法案初步的名稱為“修改《民法典租賃法律制度》”，修改的範圍主要在《民法典》裡有關租賃方面的規定，希望完善租賃制度，使其符合社會發展的需要，更有效解決都市房地產租賃糾紛，令居民安居樂業。草案文本主要有四個方面的內容，包括：引入仲裁機制，希望有效解決租賃爭議；設立租金調整法定機制，以確保租金調整的合理性；強化租賃合同訂立方式，以改善住宿亂象；增加對商用及從事自由職業之不動產租賃的承租人保障。

根據《基本法》規定，議員提出涉及政府政策的法案，需得到行政長官的書面同意。法案文本已在兩個月前（今年6月15日）遞交立法會，現正等候行政長官的書面同意。

二、法案提交無序

立法規劃無果

過去一個會期，政府共向立法會提交了14項法案，涉及勞動權益保障、動物保護、高等教育、打擊家暴等方面，但計劃內的法案只有3項。另外，完成立法的也共有14項，其中有5項屬於上一會期的提案。總體來說，政府提交法案時間滯後、時快時慢、頭少尾多（注：會期開始前少、會期尾聲多）等一些老問題仍然未有明顯改善，立法規劃得不到有效落實，法案無序進場，這種情況下，立法會則要麼處於“等米下鍋”的半開工狀態，要麼處於超負荷運轉的趕工狀態，特別是一到會期尾聲，大量法案紛紛趕“末班車”，令立法會及社會難以充足及有序去思考和討論。

特區政府於2011年的施政報告中首次提出訂定立法計劃，無論是過去一個會期，或者回顧這幾年立法規劃的落實情況，效果差強人意，2011年列於立法計劃的總共有15項，2012年減少為13項，去年減少到只有7項，今年也只有6項，每年立法計劃的法案數量越來越少，但當中不少法案仍然未能按規劃完成，如列於2011年度立法計劃的《都市建築法律制度》；2012年度立法計劃的《規範旅行業務及技術主管、導遊及接送員職業的法規》、修訂《教育暨青年局教學人員通則》、《防火安全規章》；2014年度的《非強制性中央公積金制度》，至今仍未提交。

三、法案質量欠奉

諮詢不到位 拖延立法進程

另外，政府立法技術質量仍有待加強，如剛獲立法會細則性討論通過的《物業管理業務的清潔及保安僱員的最低工資》法案，對於同是物管及清潔，卻將自僱的商廈、工廈排除在外，雖然當局解釋立法取向問題，但卻有違法律講求嚴謹性及公平原則，難以令人信服。同時，該法案明年1月1日生效，在只有不到半年的時間，相關的配套法律，如“分層物業共同部分管理制度”、“物業管理法律制度”等卻還未進入立法程式，令人擔憂屆時能否配合得到。

還有的就是部分法案在未有充分諮詢下就推出，到了立法會還要再諮詢，影響立法進度。例如，上個月提交立法會的《修改第5/2011號法律〈預防及控制吸煙制度〉》法案，在社會未有充分共識及本澳博彩業面臨特殊的情況下推出，引來社會好多不同的意見，雖然整體的立法取向無問題，可以獲得一般性通過，但到小組會討論，因要充分吸納民意及平衡各方面的意見，負責審議的常設委員會又要進行長時間的公開諮詢、討論，拖延立法進程。

四、立法修法消極不作為

民生問題難解

我們注意到，現時不少情況，特別是一些民生問題出現而政府不能有效解決時，常常是一方面推諉稱法律問題，但另一方面對於相關的立法或是修法，又是消極對待，長時間拖延，居民百般催促，立法就動一下不動一下，修法就改一些不改一些，致問題陷入無解之中。

其中最明顯的例子，就是樓宇滲漏水問題，社會已有共識，當中包括入屋難等問題難解，歸根究底是法律及司法制度滯後，當局亦承認需修法解決。對此，不少意見認為可透過修改《民法典》分層所有權制度，引入公權力直接介入處理滲漏水入屋難問題，又或以行政手段處理不肯履責的業主。社會已經給出了具體意見，但當局的修法工作卻是一拖再拖，未能急市民之所急，樓宇滲漏無法解決個案越積越多，加劇民怨。

又例如，修車、廢車場缺乏監管，衍生出環境衛生及安全問題，有礙城市景觀，但當局草擬了十多年的《機動車輛修車工場的運作和發出准照規章》，始終不能出臺，回覆議員的質詢時總是稱，需要進行多次立法分析、研究工作。社會不明白，十年時間，政府做了些什麼？有關的立法難度在哪裡？為何長時間處於反復的研究、諮詢中？

另外，涉及“非法旅館”的《禁止提供非法住宿》法案，種種現象及結果顯示，現時行政處罰難以有效打擊“非法旅館”的經營者，社會強烈要求修法加強罰則打擊違法者，特別是考慮刑事化。但法務部門在未進行公眾諮詢前，就公開假定刑事化未必奏效。反觀香港，因認定非法旅館涉及防火和人命問題，將其定位為重大事件，採取行政罰款與刑事化並存的策略，在比較大的法律阻嚇力下，效果比較明顯。既然鄰埠已經有較好的經驗示範，當局應該結合本澳的情況進行論證、公開諮詢，而不是採取一種懈怠迴避的態度，又提不出其他有效的解決辦法。

澳門法律滯後是不爭的事實，但遺憾的是，年年講，年年如是，特別是隨著本澳社會的快速發展，面對新的發展情況，政府有關的立法修法工作始終跟不上，長期這樣持續下去，問題只會積累的越來越多，令立法修法的工作量堆積如山，成為阻礙澳門特區繼續向前發展的絆腳石。

五、完善立法規劃掛鈎績效管理

澳門的法制滯後，是日積月累形成的問題，需要長遠規劃解決，做好立法規劃。而政府目前所謂的年度立法規劃，似乎只是純粹編制一個法案計劃表，未有相應設立嚴謹的執行落實機制和問責制度，難以談得上真正的規劃。

今年，特首的施政報告表示要在過去工作的基礎上，統籌制定“建設世界旅遊休閒中心五年規劃”，並要求未來各範疇的年度施政計劃必須以五年規劃為目標，規劃執行的成效將與績效管理制度結合。

對於本澳的立法工作，我等建議，當局是否可在進一步優化現有每年立法計劃的基礎上，加設五年規劃，力求做到“年度有計劃、五年有規劃、長遠有綱要”，並將立法工作成效與績效管理制度相結合。在具體的執行中，法律改革及國際法事務局應該充分切實發揮統籌作用，設立嚴格的執行機制，完善立法程式，把每年立法任務具體化，提高立法品質，改進立法技術，從制度上程式上消除部門立法的弊端。當出現需要變更或者調整立法規劃時，無論是新增立案，還是減少、延遲，都應當嚴格執行立法規劃的論證和審批程式，並設立與績效管理掛鉤的處罰機制，對於未能執行到位的應該有相應的問責。

另一方面，就立法規劃的制訂，政府應該加強和立法會的溝通，考慮是否可以共同協商制定立法規劃。過去以往，政府對哪些法律的輕重緩急、如何進行修改完善等，鮮少事先徵詢立法會的意見和建議。對此，前立法會主席曹其真就曾建議，希望政府同立法會共同制定合理可行的立法規劃，以此有效避免過往政府單方面制定立法規劃給立法會的立法工作所造成的被動，並能結合立法會瞭解和熟悉社會民意，以及審議法案方面的技術專長，使整個立法程序從早期的準備、草擬以至法案的提出、審議至最終公佈整個流程和諧順暢。可惜的是，政府一直未能接納相關建議。