传统预算编制制度存在的主要问题

代龙钢

【摘 要】随着部门预算改革的深入，财政预算管理整体水平提升，财政资金使用和效益和效果有所提高，但与此同时，通过开展部门预算执行审计，发现预算编制中存在一些问题，在此进行分析。

【关键词】传统预算编制制度；问题；分析

一、预算编制形式不规范

1.预算编制形式不稳定

从1990年我国开始采用预算形式以来，尽管在总体上均属于复式预算，但具体形式一直处于多变状态之中。20世纪90年代初政府编制的预算为经常性预算和建设性预算，而从20世纪90年代中后期开始政府则不再明确要求编制复式预算，而以一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支取而代之，使得这三部分预算收支在形式上既不同于一般意义上的复式预算，又不完全等同于传统的单一预算。

2.预算编制形式缺乏法律根据

《预算法实施条例》第二十条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”从目前我国预算编制形式来看，无论是将政府预算编成经常性预算和建设性预算，还是将政府预算概括为一般预算收支，基金预算收支和债务预算收支，在形式止均与《预算法》的规定相距甚远，且社会保障预算的编制至今尚未付诸实施。按照常规，复式预算是依据性质不同划分预算收支的，但一般预算收支和基金预算收支，却因在性质上相互雷同，以致其区分的界限模糊不清。

二、预算编制方法不科学

1.预算编制缺乏长远性

长期以来，我国预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析、预测工作，没有很好地将预算编制与经济预测有机地结合起来。尽管目前有些地方也编制财政中长期发展计划，但实际执行与年度预算基本脱节，财政中长期发展计划的作用得不到应有的发挥，也难以真正起到指导年度预算编制的作用。

2.预算编制时间过短

无论是中央预算还是地方预算，都普遍存在预算编制时间过短的问题。预算作为一种科学的预测，理应建立在客观可靠的基础上，而目前的这种预算编制上的“高效率”，使收支安排明显带有草率性和盲目性，反映的经济信息难免失真，无法发挥对预算执行的约束力；并带来了预算执行中的低效率；另外，由于预算编制时间短，预算编制不科学，每年的预算编制难免留有硬缺口，在执行中只得频繁追加；不断调整，部门和单位也热忠于报送追加预算报告，财政部门成天忙于审核、批复预算追加报告，形成“一年预算、预算一年”的非正常状况，预算的科学性和严肃性未能真正得到体现。

3.预算编制方法不合理

目前我国预算编制方法基本上采用，“基数加增长”的办法，基数成为各利益主体的既得利益，不论合理与否均难以触动，这种情况既造成财政支出的不合理增长。又加剧名部门、各单位利益上的苦乐不均，还导致政府难以对有限的财力资源进行合理配置，从而导致财政资金使用效益低下。

三、预算分配方式不合理

目前单位预算组制的目的之一是想争取更多的资金，至于如何用好管好这些资金则考感的不多，单位对预算资金使用缺乏责任意识，并没有意识到预算资金增加的同时也加大了预算管理的责任。财政部门将一部分预算资金切块给一些主管部门进行再分配的做法，造成多个部门行使财政资金的分配权，严重影响了正常的财政分配秩序。

四、预算执行不规范

由于预算编制中存在的各种缺陷，导致预算执行产生者多不规范行为，主要表现在如下几个方面：

一是由于预算编制较粗，预算批复滞后，造成预算下达晚，执行慢，大量专款因不能按时拨付而形成结转。一方面财政收支矛盾突出。资金调度紧张；另一方面，大量专款结转，滚存结余越滚越大。二是预算透明度不高，部门不知道本年度内财政拨款额有多少，在一定程度上影响了部门职能的履行和年度工作的开展。三是银行账户分散。由于行政事业单位银行账户过于分散，加之—个单位可以从财政部门几个业务机构申请拨款，使财政部门无法掌握该单位资金的总体使用情况，无法对财政资金使用效益进行有效监督。四是预留机动过多。由于没有根据部门实际需求编制预算，财政部门在年初下达预算时还要预留一部分机动指标，以备各部门发生一些不可预见的增支需要。这样，财政部门平常工作的主要精力大都放在应付各部门预算追加报告的审核批复上，难以抽出时间，集中精力认真研究深层次的财政管理与财政运行问题。五是预算执行缺乏法律性。我国的预算年度采用公历年制，但中央审批后才能正式作为法律文件生效。这意味着这段时间内各级预算执行没有法律依据，出现“预算真空”，在制度上为随意支出资金提供了机会，不但助长了各级、各部门“先斩后奏”的支出冲动，也在—定程度上削弱了年度预算作为法律性文件的应有严肃性。

五、预算监督乏力

由于年初项算编制较粗，除人员经费、公用经费基本落实到单位外，绝大多数专项资金无法落实到具体单位、具体项目，这给财政监督造成了很大的困难。在实际工作中，财政对部门经费的使用情况缺乏有效的监督检查，如部门是否随意调剂使用财政拨款，是否将预算内资金转移到预算外，是否存在以虚假项目骗取财政拨款，是否将专项经费随意调剂作为公用经费、人员经费等。对于这些问题，财政部门由于缺乏一个有效的监督制约机制来保证财政资金合理、有效地使用，同时，财政部门在决策后也很少对各单位的经费使用情况进行认真考核；财政部门对预算单位的经费整体控制较差，部门预算脱离预算监督的状况还没有从根本上改变，造成财政监督缺位。

参考文献：

[1]何芳.预算编制制度存在的问题及建议[J].知识经济，2010（06）

[2]叶龙，彭健.勤俭节约与预算编制模式完善[N].光明日报，2003年