我国领导干部法治思维养成与廉洁政治的理论和实践研究

罗明惠 罗国斌

【摘 要】法治是从根本上遏制公权力腐败的一剂良药，提高领导干部的法治思维和法治方式是治国理政现代能力的要求，是实现廉洁政治的积极途径。深入梳理我国领导干部法治思维养成与廉洁政治的理论和实践，为推进反腐倡廉继续向纵深方向发展提供借鉴。

【关键词】领导干部 法治思维 廉洁政治 理论 实践

【中图分类号】 G 【文献标识码】 A

【文章编号】0450-9889（2015）08C-0045-04

腐败的根源在于滥用权力谋取私利，因此制约权力是治理腐败的根本。廉政与法治都指向权力，防止权力主体滥用权力、严惩权力腐败，使权力主体在法律范围内规范的行使权力，从根本上消除滋生腐败的土壤，营造廉洁清正的政治生态。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上指出：要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。新形势下法治成为治理腐败的积极路径。因此，领导干部应养成用法治思维、法治方式治国理政，在法治框架下科学规范用权，廉洁自律。新中国成立以来，领导干部法治廉政的理论和实践取得很大进步，但是法治思维尚未成为一种自觉，腐败的土壤依然存在，需要深入梳理我国领导干部法治思维养成与廉洁政治的理论和实践发展以形成体系，推进反腐倡廉向纵深方向发展。

一、法治思维与廉洁政治

法治思维作为一个前沿的概念，不同的学者有不同的阐释，最低共识一般认为法治思维与人治思维相对立，领导干部在法律范围内用权，最大限度维护公平正义，保障人权，自觉按照法律精神、法律原则等思考和处理问题。当今时代步入法治社会，对于领导干部而言，权力来自法律授予，要求所思、所想、所做严格遵循宪法和法律规范，按照法律精神和法律逻辑进行分析、综合和判断形成结论以决定行为，严格按照法律规定的权限和程序行使权力。

黨的十八大提出建设廉洁政治的战略目标，明确提出“建设廉洁政治 ， 要求做到干部清正、政府清廉、政治清明”，成为反腐败工作的指导方针，也是国家首次正式确立的反腐败终极目标。干部清正是廉洁政治的基础，要求各个国家机关的领导干部正确行使宪法和法律赋予的权力，不以权谋私、贪赃枉法，全心全意为人民服务；政府清廉是廉洁政治的关键，要求公共权力廉洁规范运行；政治清明是廉洁政治的核心，要求政治文明充分发展，既是民主的，又是廉洁的，以廉洁清正赢得人民的信任，获得人民的支持。

党的十八大吹响法治反腐的号角，提出从掌握权力的领导干部抓起，说明法治成为建设廉洁政治的创新方式，要求领导干部树立法治理念，养成法治思维，将法治方式融入行政管理中，做到率先以“正”。

领导干部养成法治思维，对于廉洁政治的建设具有积极作用。当前，我国反腐倡廉制度趋于完善，但法治化水平还有待提高；领导干部的法治反腐理念得到加强，但还没有形成理性的自觉追求，还存在有法不依、执法不严、违法不究的现象；特权思想和特权现象依然存在。法治思维要求领导干部想问题、处理问题时坚守法律底线，以法治理事务，将有助于领导干部树立正确的权力观。同时，法治思维有助于克服四风，切实改进政风和党风，按照现代法治要求改变治理模式，提升现代管理理念和执政能力。

二、我国领导干部法治思维养成与廉洁政治的理论和实践

（一）党的第一代中央领导集体主政时期领导干部的法治思维养成与廉洁政治的理论和实践。党的第一代中央领导集体在反腐倡廉中注重思想政治教育，对党的领导干部和国家机关工作人员进行马克思主义基本理论教育、党的基本路线教育和党的宗旨教育，提高思想道德素质，从思想上不想腐败；同时提出民主反腐，加强人民对权力的制约和监督，这是实现廉洁政治的前提；对于想腐败的人而言，仅靠思想教育和人民的监督是远远不够的，党的第一代中央领导集体主张对腐败现象严厉惩处，制定和完善严明的法制，从严治党。

1.严明法制是反腐的基本保障。党的第一代中央领导集体重视以法治腐，尤其是领导干部要以身作则，一旦发现腐败行为立即严惩不贷，绝不姑息。毛泽东认为法律是阶级统治的工具，提出“我们要求所有的人都遵守革命法制”、“一定要守法，不要破 坏革命的法制”、“法律是上层建筑。我们的法律，是劳动人民自己定的。它是维护革命秩序，保护劳动人民利益、保护社会主义经济基础、保护生产力的。”1942年刘少奇在《克服困难，准备反攻，为战后建立新中国创造条件》中要求“实行严格的反对贪污浪费的斗争，颁布严格的法令，来惩罚那些贪污浪费公款公粮及乱征民间夫马者”。新中国成立后，党的第一代中央领导集体注重宪法对人民民主政权的保障作用，在讨论宪法草案的时候，毛泽东强调全国每一个人，特别是国家机关工作人员要带头遵守宪法。不论是新中国成立前还是新中国成立后，党的第一代中央领导集体都重视法律在治理腐败中的作用，要求国家机关及其工作人员带头维护法律的权威。

2.制定法律，以法促廉。在实践中，党的第一代中央领导集体要求领导干部严守法律、廉洁从政，同时制定法律和各项规章制度严惩腐败。1941年5月1日边区政府制定的《陕甘宁边区施政纲领》是新中国成立前代表性的文件，规定“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从严治罪”。新中国成立后继续从严治理腐败，1952年4月8日，政务院通过了《中华人民共和国惩治贪污条例》，对贪污的惩治做了明确规定。1953年1月，《中共中央关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法犯纪的指示》强调：“凡典型的官僚主义、命令主义和违法乱纪的事例，违法情形严重者必须给以法律的制裁，如是党员必须执行党纪。各级党委应有决心将为群众所痛恨的违法乱纪分子加以惩处和清除出党政组织，最严重者应处极刑”，有力地惩处了新中国成立初期的贪污腐败分子，遏制腐败现象的蔓延。1954年9月《中华人民共和国宪法》颁布，意味着依宪治国的法治目标确立，国家机关和工作人员要以宪法为根本活动准则。这些法律条文和规章制度为建设廉洁政治，对打击和防止国家机关工作人员的腐败行为取得很好的效果，形成新中国成立初期良好的党风和政风。党的第一代中央领导集体确立的法治反腐思维的理论和实践为建设廉洁政治奠定了基础。

（二）党的第二代中央领导集体主政时期领导干部的法治思维养成与廉洁政治的理论和实践。党的第二代中央领导集体继承了党的第一代中央领导集体利用法制严惩腐败的方针，同时发展了廉政的思想，提出走依法治腐的新路子，实现廉洁政治的制度化、法制化。

1.以法治腐推进廉洁政治法制化。党的第二代中央领导集体在党的十一届三中全会以后，立足国际国内新形势，深入分析党内腐败现象产生的原因，回答了为什么反腐倡廉以及如何反腐倡廉。党的第一代中央领导集体认为腐败主要是内因，因此重视在治理腐败过程中的思想政治教育。党的第二代中央领导集体则从权力的机制上分析，如邓小平指出：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统比较少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权力的各项制度，法制很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”在反腐倡廉的重要性上认为党风和廉政问题关系党和国家的生死存亡，即如果腐败继续蔓延不能得到有效遏制将会丧失人民群众的信任和支持，将会导致亡党亡国的历史悲剧。因此，必须从源头上遏制腐败，建立长效机制制约和监督权力。邓小平强调反腐倡廉不能像以前一样搞政治运动，应依靠人民群众的力量，遵循法制原则，以领导干部为重点，做全党的表率。在具体战略上，邓小平1985年回答美国记者格隆瓦尔德关于如何解决“少数贪污腐化和滥用权力的现象”时，指出：“主要通过两个手段来解决，一个是教育，一个是法律”。此时党的第二代中央领导集体已经开始依靠法律治腐，治理腐败从领导干部做起，只要违反党章党纪都要受到纪律处分，法律面前没有特权，人人平等，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。在依法治腐的同时，邓小平也重视法制教育，增强党员干部的法律意识，树立法制理念，最终在全社会形成懂法、守法和自觉维护法律的氛围。邓小平强调法制教育要从娃娃开始，不仅在学校开展法制教育，社会上也要教育，通过加强法制和社会教育反腐。

2.法制理念在实践中的发展。党的第二代中央领导集体为推进反腐倡廉的制度化和法制化，加大法制建设的力度，制定和颁布了若干法律规章制度和成立相关法制部门。1979年颁布的《中华人民共和国刑法》标志我国更注重用法制手段惩处腐败分子；1980年党的十一届三中全会通过《关于党内政治生活的若干准则》，注重政治生活上的廉政建设；1982年全国人大常委会通过《关于惩处严重破坏经济的犯罪的决定》，打击经济犯罪，从经济上倡廉；1989年颁布《中华人民共和国行政诉讼法》规定公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，对于促进行政机关依法行使行政职权，促进廉洁组织有重要作用。在健全法制的同时，成立专门的机关管纪律，保证党员干部和群众遵守法律和纪律。首先，党的纪律检查委员会在党的十一大被提出恢复设置；其次，中央纪委在党的十一届三中全会正式成立。30多年来中央纪委和各级纪委查处了数以万计的腐败案件，有效地维护了党的纪律和党组织的纯洁性，为反腐倡廉建设提供坚实的组织保证。

（三）党的第三代中央领导集体主政时期领导干部的法治思维养成与廉洁政治的理论和实践。党的第三代中央领导集体在继承前人廉政思想的基础上第一次将“依法治国”上升为治国基本方略，把反腐败斗争、建设廉洁政治纳入法治的轨道。

1.法治倡廉，标本兼治。用法律严惩已经出现的腐败现象和腐败分子，对想腐的领导干部起到打击和震慑作用，是事后治腐，仅是治标作用，治本就必须从源头消除腐败滋生的土壤和条件。然而如何治标和治本？2000年12月，江泽民指出：“反腐倡廉，既要治标，更要治本。标本兼治，教育及基础，法制是保证，监督是关键，通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。坚持教育、法制、监督相结合，坚持预防与惩治相结合”，将党的第二代中央领导集体的反腐败手段融为系统性整体。党的十五大明确提出依法治国的基本方略，至此由法制反腐进入法治反腐阶段，同时坚持德治与法治并举，以德治腐，加强领导干部思想道德素质，加强自我约束，法治注重法制建设，从外部进行行为规范。

2.法治理念在实践中的发展。第一，领导干部带头廉洁自律。党的第三代中央领导集体主政时期党中央和中央纪委每年出台廉洁自律的规定，如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等，部分领导干部主动在民主生活会上检查纠正违反廉洁自律的规定，增强了各级领导干部廉洁自律意识。第二，重点查处大案要案，查办的典型大案有北京市委原书记陈希同、全国人大常委会原副委员长成克杰、江西省原副省长胡长清、红塔集团原董事长兼总经理褚时健等，有力地震慑了腐败分子。第三，国家反贪机构成立。1989年8月中国历史上第一个反贪局“广东人民检察院反贪污受贿工作局”成立，2007年9月国家预防腐败局成立。国家反贪机构的成立有力地配合了各部门预防惩治腐败工作，提高反腐倡廉的工作合力。

（四）党的十六大以来领导干部的法治思维养成与廉洁政治的理论和实践。依法治国作为治国基本方略的提出使我国的廉政建设打上深深的法治烙印，法治化进程在逐步加快，从法治理念、法治精神到法治思维的提出，我国的廉政法治化建设逐步成熟。

1.树立法治理念，依法执政。社会主义法治理念回答了社会主义法治的发展方向，是法制建设进程的升华。胡锦涛2005年提出社会主义法治理念，旨在明确回答执掌权力的领导干部和机关为谁用权、为什么实行法治、如何执法等问题，他批示：“开展社会主义法治理念教育是加强政法队伍思想政治建设的一项重大举措”。黨的十六大提出依法执政是基本执政方式，要求党政领导干部必须在宪法和法律的范围内掌握国家政权，标志着我们党的执政将走上法治化轨道。依法执政目的在于使领导干部管好权，不断提高拒腐防变能力；用好权，不断提高党的领导水平和执政水平，更好地为人民服务。

2.弘扬法治精神，职权法定。法治精神是法治的精神内核，是在法治理念树立的基础上对法治的信仰、法治价值追求。2007年6月5日胡锦涛在省部级干部进修班的毕业典礼上强调：“全面落实依法治国基本方略，弘扬法治精神，维护社会公平正义”。这是继2005年胡锦涛提出社会主义法治理念后第一次阐述弘扬法治精神，这是党和国家领导在法治建设道路上提出的又一重要理论。法治理念主要指明了社会主义法治的方向和基本原则，而法治精神在于强调全面实施依法治国战略，指法律具有最高的权威，法律面前人人平等，职权法定，保障公民权利，法治理念的必然要上升为法治精神。因为法治的力量不仅表现在法制体系的完善，公民的守法上，更表现在法治理念社会各个方面被社会成员的普遍信任、信仰上，形成法治精神，營造公正有序的和谐社会。

以胡锦涛为总书记的党的中央领导集体进一步推进领导干部法治建廉的进程。第一，领导集体重视，党的十七届中共中央政治局第一次集体学习的主题是“完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略”， 2011年3月28日，党的十七届政治局第二十七次集体学习，主题是《推进依法行政和弘扬社会主义法治精神》，这充分表明党中央坚持依法治国的坚定决心以及以身作则的表现。第二，开展法治宣传教育，提升领导干部的法治理念，形成法治精神。党的十七大报告中指出要深入开展法制宣传教育，弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。全国公务员、企业中的干部增加法律法规学习培训，党校、大学、城镇中小学校把法律纳入课程，法治理念、法治精神在社会普及，法治国家、法治社会有序进行。第三，反腐倡廉法规制度进一步健全。2006年，十大法纪制度规范相继推出：《监督法》、交流制、报告制度等，《公务员法》2006年生效，对公务员一些权利做了严格限制。还有其他法规，如《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》《行政机关公务员处分条例》等。这些法律法规的完善、法治教育的普及体现了以法治精神为核心的廉政建设，对促进领导干部廉洁从政起到重要的作用。

3.养成法治思维，法治建廉。党的十八大报告中指出：“法治是治国理政的基本方式”，“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，“法治思维”和“法治方式”在执政党报告中首次出现，依法治国方略升华到新的层次。纵观我国依法治国进程，党的十五大报告首次将党和国家的治国方略明确为依法治国，提高领导干部的“法制观念”；党的十六大报告强调增强公职人员“法制理念”，党政工作人员要依法执政和依法行政；党的十七大报告要求“弘扬法治精神”，深入开展普法宣传教育。从“法制”发展到 “法治”，“法治是治国理政的基本方略”到“法治是治国理政的基本方式”，“法制观念”发展到“法治思维”，意味着各级领导干部必须按照法治的方式和要求治国理政，我国的反腐倡廉建设在经历了“运动反腐”、“权力反腐”、“制度反腐”和“文化治腐”之后，进入“法治反腐”阶段。党的十八大报告中“法治思维”的主体明确规定为领导干部，意味着领导干部不论是在治国理政还是在反腐倡廉建设中都要模范带头，养成法治思维，用法治治国理政。党的十八大“法治思维”的提出从理念和实践层面为新时期廉政法治建设和反腐败工作指明了路向。

提高领导干部的法治思维于廉政建设而言有重要意义。领导干部作为权力的使用者，受权力的诱惑和人性弱点所限，权力容易被滥用，甚至被无限扩张，公权私用，人民的权利受到损害，社会秩序被破坏，权力凌驾于法律之上。法治要求法律应具有至高无上的权威，凌驾于任何权力之上，权力的行使必须在法律框架内。带头遵守宪法和法律，提高依法办事的能力是以前对领导干部法律素质要求。法治思维要求作为现代领导干部应明确权力是有限的，所享有的职权必须从法律上来寻找，不得行使法律未授予的权力，要认同法治的理念和精神，自觉、熟练地按照法治理念、法治精神思考和处理实际问题。

党的十八大之后领导干部法治思维养成与廉洁政治的发展进程。第一，提高领导干部运用法治思维和法治方式能力。党的十八大以来习近平总书记提出一系列关于依法治国、提高领导干部法治思维能力的新观念和新要求，分别体现在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》、党的十八届中央纪委二次全会、中央政治局就全面推进依法治国集体学习、中央政法工作会议等会议和学习中。同时，为认真贯彻落实党的十八大和习近平总书记关于提高领导干部运用法治思维和法治方式能力的重要讲话精神，司法部、全国普法办组织“六五”普法国家中高级讲师团成员，举办提高领导干部运用法治思维和法治方式能力系列培训活动。第二，完善法纪法规，织密权力的笼子。制约权力，把权力关进制度的笼子里，需要牢固的制度笼子。党的十八大以来，法纪法规不断完善，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》《党政机关厉行节约反对浪费条例》相继发布实施。为加强工作作风，密切联系群众，中央政治局通过八项规定、六项禁令和反“四风”的要求。中央纪委通过党风廉政建设“两个责任”制，健全责任制。党的十八届四中全会首次专题讨论依法治国专题，通过了全面推进依法治国的决定。第三，坚决惩治领导干部违纪违法问题。中共中央高度重视巡视制度，从严治党，坚决对违纪违法、贪污腐败的领导干部惩治不放松，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，全面清除腐败毒瘤。

法治思维作为现代治理能力的首要思维，是一个动态的生成过程，需要内在的法治自觉和外在的教育和环境熏陶。只有当治国理政的领导干部养成法治思维，主动学法，自觉守法，善于用法，做到自觉依法施政，时刻牢记人民授权和职权法定，才能从“不敢腐”到“不能腐”，切实保障公民合法权益，为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心，从而促使政治清明、政府清廉、干部清正。

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【基金项目】广西教育科学“十二五”规划2014年度反腐倡廉理论研究专项课题（2014ZJ003）