新型城镇化背景下住房保障担保研究

□文/陈孝可

（华东师范大学东方房地产学院上海）

新型城镇化背景下住房保障担保研究

□文/陈孝可

（华东师范大学东方房地产学院上海）

［提要］新型城镇化一方面带来了大量的住房保障需求，另一方面也增加了政府对于保障房融资担保的压力以及部分保障房消费不足的问题。本文在阐述城镇化与保障房关系的前提下，分析我国当前保障房担保机制现状，并在借鉴国外经验的基础上提出对策建议。

新型城镇化；住房保障；担保

收录日期：2015年5月4日

引言

美国高科技产业和中国的城市化将是影响世界进程和改善世界面貌的两个大件事，这个论点来自斯蒂格利茨这位美国知名经济学家、诺贝尔经济学奖得主。对于中国这种发展中国家来说，城镇化是现代化的一个子进程，是现代化的必经之路，同时也是转变发展方式，调整经济结构，拉动内需的重要机遇。

新型城镇化在推动城乡发展、带动就业、增加人民收入、提高社会福利的同时，由于大批非城市居民涌入城市，随之产生住房难的问题。党中央强调的新型城镇化的核心是以人为本，其实质就是让人民享受平等的权利，生活得更幸福。经济学中的“纳瑟姆”曲线表明，当城市化水平处于30%～70%这个区间时，城市化率将处于快速上升的阶段。跨进21世纪以来，我国的城镇化发展较快，城镇化率每年的增速大致为一个百分点。从中国社科院最新发布的社会蓝皮书中我们可以看到，中国城镇化将会迎来新一轮快速发展期，在2014年底，中国城镇化水平达到近55%，若按照当前的速度增长，到2018年城镇化率可以有望达到60%左右。那么目前我国的城市化水平正处于这个快速发展阶段自然是毫无疑问的。随着城镇化率的一步步提高，越来越多的农村居民进入城市，加之城市土地有限，城市住房问题愈发凸显，就需要政府加大保障房的投入力度，保障房的融资难的问题亟须破解，而住房保障的担保机制必须健全，只有这样才能贯通融资渠道。因此，在新型城镇化的背景下，一方面要加大保障房的投入力度，解决保障房的融资问题；另一方面要建立统一的住房保障担保平台。

一、新型城镇化与住房保障担保平台

（一）新型城镇化催生住房保障平台的刚性需求。从人口学的角度来看，城镇化就是指农村人口向城镇人口转变的这一过程就是指城镇化。根据表1，从1978年的不到1.8亿到2014年的7亿多的城镇人口数量增加使得在这30多年的时间里，我国城镇人口增加了5.6亿。1978年以来，我国城镇化率年均每年提高1个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点，2012年的城镇化率水平更是达到近53%，接近世界平均城市化水平。（表1）

城镇化的过程必然是大批农村人口向城镇集中转移的过程，必然也会改变城镇住房供需状况。一方面城镇人口激增扩大了住房的刚性需求量；另一方面稀缺的城镇土地资源和不完善的住房市场，使得一定时期内住房需求增长速度高于住房的供给速度，从而拉大了住房供需缺口，导致商品住房的价格飞速上涨，进而产生城镇住房问题。城镇住房问题的最直接表现就是中低收入群体的住房困难，需要依靠政府和社会的住房扶助政策。相对收入水平低并且没有购买住房能力的城市原住民、新就业的大学生、涌入城市的农民工和城市更新改造过程中产生的拆迁户都属于这里的中低收入群体，不管是在收入水平上，还是在社会地位上，他们当中的绝大部分都是城镇的弱势群体。由此可以看到，正是在城镇化过程中产生了进城农民工、新就业大学毕业生和拆迁户的住房刚性需求，需要得到政府的住房保障，而住房保障担保正是政府的住房保障措施得以顺利实行的保证。因此，城镇化率越高，住房保障需求规模就越大，就更需要健全的住房保障担保机制。

（二）统一的住房保障担保平台推进新型城镇化稳步向前发展。在当前背景下，保障性住房的建设有利于扩大内需，促进国民经济发展，进而可以反过来推动城镇化的进程，而建立统一的保障房建设融资担保平台是保障房建设顺利展开的保证。城镇化不仅表现为城镇人口数量的增加，而且还表现为城市建筑、基础设施的扩张和城镇居民生活水平的不断提高。以解决中低收入群体居住问题的住房保障从一定程度上起到了扩大内需、繁荣经济的作用。一方面房地产业关联度大，保障房建设可以带动相关产业的复苏和发展；另一方面健全的保障房消费担保机制使得更多的低收入群体享受到保障房福利，农民变为市民后消费倾向的提高也有利于扩大内需。因此，建立统一的住房担保平台，护航保障房的建设与消费，让符合条件的农民落户城镇，鼓励他们积极消费，将助推当前的城镇化进程。

表1　1978～2013年中国城镇人口情况表

二、我国住房保障担保现状及问题

（一）我国住房保障担保现状。由于保障房建设项目具有资金需求量大、投资回收期长、回报率低以及收益外部性等特点，这使得保障房项目对私人部门投资来说缺乏盈利吸引力，而且保障房的建设与消费担保不健全。现在的住房保障担保主要由以下几个：

1、资产抵押。所谓资产抵押是指债务人或者第三人向债权人提供不动产作为清偿债务的担保而不转移占有权的法律行为。债务人不履行债务时债权人有权依法以该财产折价或者以拍卖、变卖该财产方式所获得的价款来优先受偿。这种担保方式最为人们所熟知，在住房领域有个专业名词叫住房抵押贷款，是指购房人在支付首期规定的房价款后，由金融机构代其支付剩余的购房款，并将所购商品房抵押给该金融机构作为偿还贷款履行担保的行为。对于保障房中的经济适用房来说，中低收入家庭在进行购买时，由于家庭收入低，也需要向银行申请住房抵押贷款，购房者以经济适用房的产权来作担保，向商业银行贷款。

2、政府财政。保障房建设的一部分资金来自住房公积金，但是由于保障性住房利润低，投资回收期较长，投资金额大，投资风险和市场风险高等特点，缴存人对公积金的资金安全表示担心。有关部门为了打消这种忧虑，就曾表示过地方政府财政会为住房公积金的保障性住房贷款提供担保。但是事实上，在如今的经济体制下，财政收入不可能为任何性质的资金作直接担保。根据2010年6月10日国务院下发的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》来看，地方政府不能以财政收入、国有资产或其他任何直接或间接形式为住房项目的融资行为提供担保。但是事实上，地方政府的公益性建设所需资金的来源方式也都是以土地为抵押，然后从银行融资的。

3、住房置业担保。住房置业担保是一种担保中介服务，由住房置业担保公司提供，也是住房贷款担保的一种有益补充。当借款人无法满足贷款人提供担保的要求时，帮助借款人申请个人住房贷款，并且与贷款人签订保证合同，提供连带责任保证担保。我国的住房置业担保工作始于2000年，从2000～2014年的十多年里，全国住房置业担保机构已有100多家，累计担保个人住房贷款余额5，000多亿元，从另一层意义上来说，这种担保方式的存在也在一定程度上有效防范和化解了公积金贷款风险。

（二）我国住房保障担保存在的问题

1、现有担保机制无法满足现实需要。保障房面临着两个尴尬的问题：一是由于保障房建设的福利性质，使得项目的资金需求大、风险大、利润低，保障房建设项目缺乏对社会资本的吸引力，保障房的建设融资不足；二是保障房中的经济适用房消费量较低。即使经适房的价格相较与周边的商品房价格而言较低，但是很多低收入家庭由于信用低、收入低，还是无法支付住房费用，致使有些地方不得不提高购买经适房的收入门槛，例如上海。现有的担保机制无法有效护航保障房建设的融资，更没有跟得上保障房的消费需求。

2、风险大、利润低。以住房担保置业公司为例来进行说明，在担保公司与银行的合作过程中，一方面由于银担风险的分担机制不健全，担保公司便承担了大部分风险。又由于信息不对称的原因，银行往往将风险大，甚至连风险都无法确定的业务（例如保障房）交予担保公司来做，这样担保公司所承受的风险无疑过大；另一方面国家规定住房置业担保公司的担保余额不得高于注册资本金的30倍，这一规模的限制意味着住房置业担保公司在进行每一笔的担保业务时都要拿出担保额的3.33%作为资本金，只有这样才能保证“30倍以内”的要求，而担保公司收取的费用为担保贷款的2%左右，利润很低，势必会影响其持续性的经营。

3、抗风险能力差。一是注册资本金低。据相关资料显示，注册资本金5亿元以上的担保机构全国仅2家，大部分担保机构注册资本金集中在1，000万元到5，000万元之间，注册资本金在1亿到5亿之间的担保公司所占比例不到1/10；二是风险控制能力弱。现阶段我国个人住房贷款业务处于良性运转的状态，发生借款人违约的情况很少，这使得担保机构进一步的认为住房担保是稳赚不赔的生意，风险控制能力弱，仅提取出少量的担保风险基金，而把担保风险基金以外的担保费当作收益的一部分，随意花销。来自国外的经验显示，初期时，个人住房贷款违约率可能会比较低，在贷款发放3～8年后，将进入一个违约高峰期。我们可以做出这样的假设，如果我国迈入了这个时期，那么违约率将大增，那些只留取少量担保风险基金的担保机构将无力代偿。

4、监管乏力。住房担保机构提供担保服务实际从事的是非银行金融业务，在实际意义上可以将其视为准金融机构，既然是金融机构，那么住房担保机构的日常经营理应受到人民银行的监管。根据《担保办法》的规定并结合各地实际情况来看，目前尚没有对担保机构进行监管的部门，以致担保机构日常经营行为带有很大的随意性，如《担保办法》已明确规定住房担保机构担保金额不得超过其实有资本的30倍，但由于一家担保机构可以和多家银行合作，而且银行之间沟通较少，这样就难以知晓担保机构实际担保金额，也就谈不上对担保金额的控制。

5、相关配套制度不完善。建设部和人民银行在2000年5月11日发布《住房置业担保管理试行办法》的通知，其中对担保公司、担保的解除、风险防范等进行了简单的说明。但是对于相关的实施细则、市场的进入条件、如何控制风险以及相应的税收制度等未能做出相应的配套实施。由于各地区的经济发展情况、人口结构、土地供应等方面不尽相同，其也未制定针对不同地区的差别化政策。

三、国外发达国家的住房担保

针对我国传统的住房保障担保存在上述一系列的问题，如何建立行之有效的保障房担保机制成为我国当前建设保障房的重中之重。西方发达国家房地产市场起步较早、发展比较成熟，因此对国外成功的住房保障担保制度加以借鉴对我国的住房担保制度的建设具有一定的现实意义。

美国的住房担保机构主要有联邦住宅管理局（FHA）、联邦农场主管理局（FHMA）、退伍军人管理局（VA）等。拿FHA来说，该机构成立的初衷是为了鼓励更多的低收入者买房，以解决当时银行所面临的流动性风险和信用风险。FHA在个人向商业银行申请住房贷款时，为其提供信用担保，在购房者无法偿还向商业银行申请的住房贷款时，FHA就会为其代为偿还。这无疑转移了商业银行向低收入家庭发放贷款时所面临的风险，降低了住房申请者的信用等级。

荷兰为解决住房担保问题，所采用的方法是建立三种担保基金，分别是社会住房担保基金（WSW）、中央住房基金（CFV）和住房贷款担保基金（CFOO）。社会住房担保基金的担保对象主要是住房协会，在住房协会融资以进行住房建设时，向其提供住房建设融资担保，帮助住房协会提高信用，降低融资成本。这支基金由中央政府和住房协会共同出资组成，虽然运作方式是股份公司的方式，但政府对其公司章程拥有最终决策权，在担保公司没有能力偿还担保债务时，政府会代替基金履行债务责任，帮其偿还债务；中央住房基金建于1988年，资金来源于住房协会，资金规模取决于其管理的住房规模，一旦住房协会发生财务困难时，该基金便向住房协会提供无息贷款，甚至是无偿资金支持，从现实意义上来看，它是住房协会的互助基金；住房贷款担保基金由中央政府和地方政府共同出资组成，并且中央政府提供反担保，其担保对象为中低收入家庭，担保内容主要是在向中低收入家庭提供申请住房贷款时的贷款担保。根据规定，只要是所购房屋价格在31万盾以下的家庭，都可以申请基金担保。

四、我国保障住房担保创新

（一）建立统一的住房保障建设担保平台。由于担保机制的不健全，保障房投资主体在向银行申请开发建设贷款时存在一定困难。银行作为一个市场主体，实行的是市场化、商业化的运作，政府不应用行政命令的方式要求它们发放利率优惠的住房保障政策性贷款。因此，政府应建立一个统一的住房保障建设担保平台，为住房保障投资主体在向银行申请贷款时提供信用担保。

建议在地方政府的土地出让收入中拿出一定比例的资金，效仿荷兰的社会住房担保基金，建立保障房开发的政府担保平台，成立一支基金，在保障房建设主体融资时向其提供政府层面的担保，增强其信用，降低融资成本。这支基金专款专用地支持住房保障建设，主要是为住房保障的供给面提供支撑，它的职能是建立一个保障房开发担保的专项资金来源，在参与保障房建设的开发商在向银行申请贷款时向其提供综合担保。针对大部分商业银行都会优先考虑风险问题的事实，为住房保障建设提供一个政府层面的机构担保，降低了商业银行发放住房保障开发贷款的风险，使银行更愿意对其进行放贷，并且能够提供更优惠的贷款利率、更优厚的贷款条件。这样一来，通过市场化的方式对商业银行进行激励，可以为保障性住房的供给面提供有力支撑。

（二）建立统一的住房保障消费担保平台。由于保障房的保障对象在向银行申请住房消费贷款中同样比较困难。政府也应建立一个统一的住房保障消费的担保平台，在保障对象在向银行申请贷款时提供信用担保。

同样的从地方政府的土地出让收入中拿出一定比例的资金，建立保障房消费的政府担保平台，成立一支基金，专款专用地支持住房保障消费，这个平台主要是为住房保障的需求面提供支撑，专门为购买保障房的中低收入家庭提供住房贷款的政府担保。我们可以借鉴美国退伍军人协会的模式，该协会的住房贷款制度规定：每位军人退伍后，都可以向政府申请住房贷款，国家可为每人提供6万美元的住房贷款担保，保额为24万美元，这笔钱可以保证他们买到普通中等住房。用类似的方法，我们成立的这一担保平台可以为弱势群体在向银行申请住房贷款时提供担保，这样能够大大改善弱势群体的信用状况，降低银行对其发放住房贷款的风险，同样降低了弱势群体申请住房贷款的门槛，使他们获得的贷款首付比例更低，贷款利率更优惠，还款期限更长。对于特殊的群体，政府还可以对其进行利率补贴。

（三）根据担保对象的不同，实行差别化担保。对于保障房的两个统一担保平台，我们还可以引入差别化的担保机制。在社会资本进入保障房建设领域时，保障房的融资担保平台应该向其提供更多的担保支撑，再往更细的方面来说，即使是社会资本，保障房建设主体的资金实力和信用等级也不尽相同，可以按建设主体的综合实力给予差别化的担保。除此之外，还有对保障房购买者提供相应的阶层担保，按照行业、区域、职业等进行不同程度的保证，对符合政府政策导向的行为群体进行更大力度的担保，比如对严格遵守“计划生育”政策的家庭给予住房保障消费担保，对违背政策发生超生行为的家庭就不能提供保证。对于保障房投资主体而言，对开发符合政府鼓励的产品类型的开发商，政府可以对它的拨款速度和担保金额都优先安排考虑。

五、总结

在新型城镇化背景下，随着大批的农业人口转移及落户城市，城镇住房供需矛盾日益拉大，形成了更多的住房保障需求。城镇化率越高，住房保障需求规模就越大。因此在城镇化过程中，政府一方面需要加大住房保障建设力度，另一方面要建立统一的住房担保平台，为保障房的建设与消费提供强有力的后盾支持。在建立统一的住房担保平台方面，笔者认为，政府应该从土地收入中抽取一定的比例分别设立保障房建设的开发担保平台和保障房的消费担保平台。为保障房的建设融资和消费者的购房贷款提供支撑，既能够减轻中低收入家庭的购房压力，又提高了保障房建设和运营的效率，从而更好地保障和改善民生，助力新型城镇化顺利向前推进。

主要参考文献：

［1］陈杰.保障性住房融资亟须担保机制［J］.上海国资，2011.4.

［2］胡群.个人住房抵押贷款的发展、缺陷及对策［J］.中国房地产金融，2000.8.

［3］陈杰.住房公积金：重在担保机制［J］.新理财，2010.10.

［4］于树彬，武庄.我国保障性住房融资的模式及现状分析［J］.商业经济，2011.8.

［5］牛强.我国住房担保业的发展模式［J］.房地产中介，2008.6.

［6］赫彬，邓倩磊.我国住房担保现状、存在的问题及改进［J］. 2004.1.

F83

A