浅谈农村土地承包经营权流转法律法规存在的不足及建议

周泽秀

摘要：在我国现行的土地承包经营体制下，要创新农村经营体系，农业生产规模化、产业化发展，都会涉及农村土地承包经营权流转问题，然而，我国现行的有关农村土地承包经营的法律法规尚未完善，在实际流转应用中与法律规定有冲突的情况不乏出现。因此，土地承包经营权流转的立法、流转方式和相应制度的出台及规范刻不容缓。

关键词：土地流转；法律法规；建议

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1003-4374（2015 ）03-0078-03

当前农村土地承包经营权流转的法律依据

进入二十一世纪，我国随着农村经济形势的发展和变化，农村农户经营土地行为和方式也出现了多元化、多样化，其中土地承包经营权的流转就是其中一种形式。随之应运而生的一些法律和条例、规定也相继出台，主要有：2002年《中华人民共和国农业法》及相关规定，多为原则性的条文，没有相应具体的规定和约束，指导性不强；2005年国家农业部制定和发布《农村土地承包经营权流转管理办法》，对农村土地承包经营权流转主体、合同的签订、流转方式作了补充说明，对土地流转经营权如何实施有了具体又有操作性较强的规定；2007年《中华人民共和国物权法》对土地承包制度、调整承包地、收回承包地等方面作了规定，对土地经营权流转的方式及其禁止、土地承包经营权互换及转让的权利变动方式也作了规定。以上所说的是法律和规定，对土地承包经营权流转的影响巨大，甚至是制订和修订相关规章和政策的依据。2002年11月的十六大报告中指出：长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营；2013年的十八届三中全会《决定》指出：“坚持农村土地集体所有权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。我国农村土地承包经营权流转的法律规范从简到详、从原则性到法规性，都有较大突破，取得了较大成效。

农村土地承包经营权流转的一些现状

党的十一届三中全会后，农村改革首先破除的就是人民公社统一核算、统一分配的经营体制，实行以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，由此恢复了农户家庭在农业生产经营中的基础性地位。随着改革的深入和变化，土地经营权的流转也不断发展和壮大。据有关部门统计，到2012年底，全国农村签订土地流转的合同份数约3107万份，占流出承包经营权家庭数量的70%；签订流转合同的耕地面积占流转总面积的65.1%。从这些数字来看，全国共性的土地经营权流转除在亲友之间流转，以及依法可以不必签订合同的流转期限不足一年的行为除外，农村流转的承包土地经营权大部分都签订了合同，农户承包耕地经营权流转的行为正在逐步规范化，土地承包经营权流转增多是趋势。从大新县看，其形式主要有转包、转让、租赁、互换、代耕等；流转对象有农户与农户之间、亲友之间、农户与承包大户、农户与企业等的流转；流转经营的范围主要种植甘蔗、经济林（果）、办养殖场等。

现行农村土地承包经营权流转的法律短腿和现实不足

制订的法律交叉重叠，法律规范适用上有冲突

《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《农业法》、《农村土地承包法》等是我国现行的土地基本制度中的法律依据，也是土地流转的法律依据。但由于这些法律从出台时间、背景等的不同，冲突和矛盾在所难免。如：关于如何界定土地承包经营权法律性质，《物权法》明确规定土地承包经营权是用益物权的一种，以物权的手段对土地承包经营权进行保护；《农村土地承包法》第37条对土地承包经营权流转给予不完全的物权保护；而《农业法》第13条则对土地承包经营权给予债权保护。又如：对于土地流转的是否受限的规定，同时存在自由流转和限制流转两种不同的法律条文，对于土地承包经营权流转的主体、流转的方式都有一定的冲突、互不适应。

土地流转方式规定不明确、不具体，操作上有困难

在《农村土地承包法》中明确有转包、出租、互换、转让或其他方法流转。其中，“其他方法”是什么方法，人们难以理解，更难以执行。在《农村土地承包经营流转管理办法》中的流转方式则包括转包、出租、互换、转让或其他符合有关法律和国家政策规定方式，此外还另规定了人股的流转方式。但是，针对司法实践和实际工作中常遇到的如抵押、继承等流转形式并无明确规定。这些法律上的不足，势必对土地流转带来负面影响，延缓土地流转进程。

土地承包经营权流转主体地位不明确

我国在《农村土地承包法》中规定：农村土地承包经营权的初始发包方是土地所有权主体，一般由集体组织代为行使其权力，国有农村土地的承包经营权由实际使用土地的集体组织代为行使发包权利，而承包方仅限于集体组织内部农户（“四荒地”除外）。而我国部分地方，实际上是村委会甚至是乡镇政府对土地流转市场进行掌控。广西的部分地方，土地流转是农户的个人行为，村委、村级集体经济组织是无法界入的。

土地承包经营权流转中常遇到的一些不足

土地承包经营权流转在广西起步较晚，规模较小，成效还不理想，延缓了流转的步伐。主要表现在：一是有的农户认为把土地给其他人承包，是帮别人发财，宁可丢荒土地也不愿拿出来给人家承包。二是小农意识还根深蒂固。有的农户土地面积少，虽然守住那一亩三分地不可能发家致富，但是要把土地拿出来发包给大户搞规模经营就是不愿意，只有守住这薄阳薄地心里才踏实，不舍得把土地进行流转发展农业产业化、进行规模经营。三是流转行为不够规范。有的是亲友之间、农户之间进行土地流转，他们之间大多只是口头形式，有的承包方给发包方一些现金、有的给现物（如大米）等，即使有合同也是不规范的，简单了事，往往会发生一些利益冲突。四是有借用流转之名行非法之份。有的农户私自把土地卖给他人改变土地用途，进行非法交易，而有关部门前往调查取证时他们又拿出土地流转合同当挡箭牌，给查处工作带来难度，有的地方也因此而擅自改变土地用途已是屡见不鲜。五是管理上还不到位。从组织机构上也还不明确具体责任单位，有的地方放任自流，也诱发了纠纷矛盾，也易引发不稳定因素。

对我国现行土地流转法律问题和实施中存在不足的建议

建立健全组织机构，为修订和完善土地承包经营权流转提供坚强的组织保障

党的十八届三中全会针对当前农业农村发展新形势，以及同步推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化的要求，提出的进一步深化农村改革的重大任务，这也要求从中央到地方也要构建能为农村土地流转的服务主体。从中央层面的组织机构职能负责组织修订相关的法律法规、综合协调、分类指导；同时也可以考虑给省（区）级结合本地实际制订、出台相对应的政府条例、办法。省级以下至乡镇一级政府都要明确职能部门组织协调、具体实施土地流转的各项工作，使之能够健康有序、迅速发展。

整合统一相关的法律法规，专门立法

目前，《宪法》、《物权法》、《农业法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》等涉及土地管理及土地流转的条文较多，但存在适用上的冲突。应对现有法律加以整合统一，建立一套完善的法律体系。要修订校正土地流转法律法规中有关土地承包经营权流转相互冲突的内容；应对土地承包经营权流转的权利主体、土地承包经营权流转法律关系的方式、程序、性质、管理办法以及权利等等方面做出明确规定，最终目的是能够制定出具有中国特色的《农村土地承包经营权流转法》。由于中国幅员辽阔，各地土地承包经营的一些具体方式方法不尽相同，各省（市、区）制订出符合本地实际情况的管理办法，便于各地开展好土地流转工作。随着城镇化进程的加快，农村经营体系也发生了巨大的变化，土地流转正成为全国性的大趋势，这对于给土地流转专门立法打下坚实的基础，为今后有效规范土地流转行为、促进城镇化进程、加快创新农村经营体系提供法律保障。

严格执法、规范土地流转市场

一是重点抓好针对土地流转出现的随意性，有的地方有的农户不依法办事，要强化法律意识，依法办事，以绝后患；二是有的农户私欲膨胀，干起非法交易的勾当，也有的地方政府以推进城镇化为借口，擅自改变土地用途，要坚决制止、限期改正，情节严重的追究相关人员党纪政纪责任，构成犯罪的要移交司法部门进一步处理。通过严格执法，净化土地流转市场，保证该流转的及时得到流转，不该流转的及时制止，使土地流转工作顺利推进，进而助推农村经济建设和城镇化建设又好又快发展。

强化宣传引导，营造浓厚氛围

土地流转是一项涉及面广、政策性强、关系农民切身利益的大事，也关系到今后农村改革是否顺利推进、城镇化进程能否加快的大事。一是通过电视、广播、网络、报纸、晚会、固定标语等各种载体全方位进行宣传。二是树立先进典型，通过榜样的力量，以点带面。百闻不如一见，把一个土地流转的先进典型树立起来，影响一大片村屯，感动一大批农民。三是加强村级干部的培训，普及土地流转相关法律法规知识。对村委会干部、村民小组长等基层骨干进行全面轮训，或组织学习，或外出考察，既增长知识，又开拓眼界。在土地流转主体地位中，农民自觉自愿，不是要我干而是我要干，由被动干变为主动于。只有加大宣传引导力度，使广大农民自觉执行土地流转的相关法律法规和政策措施，土地流转中的法律问题以及实施中遇到的现实问题定会迎刃而解，健康发展。