社区党建的理论分歧与路径差异

付钦太++甘信奎

摘 要：在理论和实践探索过程中，全国社区党建工作形成了两种具有有代表性、差异性的学术观点和两种典型的各具特色的建设模式。推进社区党的建设，巩固和维护基层党组织的领导地位，不仅要靠政治体制的宏观设计安排来体现，更重要的是要靠党内民主化改革的积极有序推进来实现。

关键词：社区党建；两种学术观点；路径差异

中图分类号：D267.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）05-0078-05

改革开放以来，随着城市化的推进、城乡二元体制的解体和城乡的融合，城乡劳动力、资源、技术的互动不仅造成了城市管理任务的加重，而且在城镇化进程中所形成的农村人口管理的难度也超出了原有的管理体制范畴。从20世纪90年代以来，党和政府为应对城市管理体制改革中出现的一系列社会问题而推行的社区自治和社区党的建设，为城镇化背景下农村基层党组织建设提供了新的视角和思路。但如何有效推动农村社区党的建设，仍是当前一个亟须研究探索的重大课题。

一、关于社区党建的两种具有代表性、差异性的学术观点

无论是城市还是农村，进行社区建设和社区自治逐渐成为一种潮流，在理论界也逐步形成共识。但问题的分歧在于实行社区自治的模式以及在此基础上如何正确处理“党政”关系（实际上是党组织与社区自治组织的关系以及如何定位社区党组织的地位与作用），围绕这一问题，学术界形成了分歧十分明显的两种学术观点，即以王长江、蔡霞、高新民等为代表的“民主工具论”和以林尚立、马西恒、周鹤龄、王邦佐等为代表的“领导核心论”。这两种差异明显的学术观点都强调社区党建的战略地位，都表达了要加强社区党建的紧迫感和使命感。同时，这两种观点由于所关注社区党建试点的地域不同、视角不同，学术见解不同，所以也表达了不同的看法。“民主工具论”把四川成都市作为自己的一个观察对象。成都市在20世纪80、90年代就一直处于全国农村政治改革领跑者的位置，在被确定为“全国统筹城乡发展综合配套改革试验区”后，城乡基层自治和党建融合趋势明显增强。这里的党建模式基本上是当地地方党委的自发探索，受到的条条框框限制较少，更能体现“草根民主”的色彩，以其为观察点的研究也反映了这一点。“民主工具论”主要是从政党政治的本质要求出发，从人民主权的立场去谈政党在民主政治中的地位与作用。“领导核心论”的学术研究题材主要来自上海市的社区党建。上海是社区和社区党建的首创之地，是社区党建的一个风向标，其行为受党中央高度关注，社区党建的实践很大程度上体现了党和国家的意图，党和政府主导的色彩较浓，学术研究也反映了这方面的特色。

（一）在社区党建的根本目的方面，是优先考虑强化党的领导还是服务基层民主政治，二者存在明显不同。“民主工具论”认为，政党是人民意志力量的化身，发展人民民主是党的建设的根本目的。为此，王长江认为，党既不应当包揽一切，代替人民当家作主，更不应当是国家机器本身，而应当是人民参与政治、当家作主的工具。政党在政治体制中所处的地位，决定了党的领导主要是思想政治组织上的领导[1]。适应社区发展的要求，党的工作和领导在社区建设过程中，要逐渐实现从代替人民当家作主向支持人民当家作主的转变[2]9。

“领导核心论”从政党自身的利益考量，把巩固党的执政地位作为党的建设的首要目的和任务。基于此，周鹤龄认为，社区党建提到一个战略问题，是我们党的执政基础重点的重大转移[3]4。林尚立认为，扩大党的组织力量对基层群众自治的参与，其战略目标就是使党成为基层群众自治的主导力量，从而在保证党对基层群众自治有效领导的同时，有效推进基层群众自治的健康发展[4]。社区自治应以保证基层党组织领导核心地位为前提，维护和巩固党的领导地位。党的基层组织应主动充当基层民主建设的先锋，尊重党员主体性，积极扩大党内民主；尊重群众的创造性，积极推进社会的基层民主[5]。

（二）在基层党组织功能方面，这两种观点都主张政党功能的回归，但着眼点不一样。“民主工具论”强调党组织的桥梁纽带作用。政党是发展民主政治的工具，党的领导是实现人民当家作主的手段。党组织应当恢复作为政治组织的本来面目，充当人民控制政府、监督政府的工具，充当人民与公共权力联系的桥梁。新的历史条件下对党的功能的重新定位才变成一种自觉。中共由全能党变成服务型政党，由过去更多地代替人民当家作主，转向领导和支持人民当家作主[6]。社区党建要坚持社区的自治属性和基层党组织的政治属性，领导方式要向支持、引导社区自治的方向转变，保证人民群众真正当家作主。社区和社区自治的社会性必然要求党以“领导”而非“执政”的身份去参与社会管理[7]6。

“领导核心论”则比较强调党组织的社会整合作用。林尚立认为，实行社区自治和推动社区党建的目的是改善党群关系，重新建构党整合社会的机制，进一步巩固党执政的社会基础。无论是从党的基层组织建设重心的转移、解决党的社会参与组织前提的角度，还是党的基层组织功能的重新定位、解决党的社会参与功能基础的角度，社区党建都具有十分重要的战略意义[3]4。周鹤龄认为，党组织更要善于整合各种社会力量和资源，如政治的、经济的、组织的、人才的资源等等，变成有机统一体，这样党就能更好驾驭社会、引导经济发展[3]4。王邦佐认为，党员的规模和数量与中国共产党的整合能力是成正比例的，但是，中国共产党不仅重视通过发展党员的规模和数量来整合社会，而且更加重视通过提高党员的自身修养和素质来增强党整合社会的能力[8]。

（三）在社区工作的对策路径方面，二者都深刻认识到了社区自主独立的特点，都提到应改善党对社会的领导方式或社会参与方式，但二者的落脚点有所不同。“民主工具论”强调社区成员是社区建设的主体，社区党组织可以为社区建设提供方向指引和政策支持。蔡霞认为，党的“领导”属于社会政治范畴的概念，它要求政党通过各种非权力强制的方式始终与社会保持最密切的联系，尽可能最大限度地赢得社会的信任、认同和支持[7]4。王长江认为，社区工作归根结底是社区成员自己的事业，群众的参与和自治是社区工作的根本。社区成员的参与将越来越成为社区工作的潮流[2]10。党对自治组织和自治活动的领导，主要通过把握方向、制定政策、健全法律法规、基层带头服务、协调各方面关系体现出来，但不等于事事干预，事事亲自管理，也不是把自治组织行政化，当作下级单位来对待。统揽全局、协调各方，以民主、法制的方式实现党的领导，更符合时代的潮流[9]。endprint

“领导核心论”侧重于党员教育和群众工作等党的优良传统，希望通过党的工作社会化来推动社区工作。社区发育是作为社区主体的社区居民共同努力推动的，这决定了党促进社区发育和成长不可能、也不应该用行政资源来推动，而应该用党自身所拥有的政治资源来推动，也就是通过党对社会的广泛参与来实现。党的工作社会化，是社区党组织网络化整合的内在要求，也是实现党与社会高度融合的最充分体现[10]。为此，马西恒认为，从经济社会结构的新变化来说，社区党建工作实际上与基层党建格局的转换密切相关，与未来党建新体制的建构密切相关，与巩固党的执政基础、提高党的执政能力、改善党的执政方式密切相关[11]。社区党建的目标要着眼于社会效益和政治效益，方式要以软性的群众工作手段为主，对象要关注全体社区成员，这就是社区党建工作的社会化。加强党的基层组织与社会的联系，拓展其社会公共性和公益性服务，使基层党组织的活动与党员的道德实践紧密联系起来，使基层党组织成为党员服务社会、实践道德、净化自身的组织阵地。

二、四种城乡社区党建的典型模式及其路径差异

与前述两种关于社区党建具有代表性、差异性的学术观点相对应，在城市和农村社区实践中也分别形成两种不同类型的社区建设模式：第一种是强调基层党组织在社区发展中起主导作用，在城市和农村分别以上海市和山东诸城市为代表；第二种是强调社区自治组织在社区发展中发挥主导作用，在城市和农村分别以广东深圳市和四川成都市为代表。

（一）上海都市化社区党建模式。20世纪80、90年代，我国城市社区党建工作最初在上海和北京等少数城市进行探索。自1997年以来，上海作为城市社区党建的原创地和成功实践者，分别经历了以“消灭空白点”“楼宇党建”、创建“社区党工委”为特征的三个阶段，在围绕突破传统单位党建格局、拓展社会工作新领域方面已经迈出实质性的步伐，形成了“社会化、区域性、开放式、服务型”的核心发展理念和工作机制[12]。主要依靠行政力量的介入，通过资源控制、组织渗透与覆盖等传统手段，探索建立了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，实行街道社区同构，奠定执政党和政府组织在基层社会中的主导地位，并推动社区建设与发展[13]。

（二）广东深圳市农村城市化社区“一核多元”党建建设模式。2003年10月29日，为了在农村城市化改革中进行统一的城市规划建设，中共深圳市委和深圳市人民政府颁发《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（深发〔2003〕15号），对“集体所有尚未被征用的土地实行一次性征收”，把“原属于农村集体所有的土地依法转为国家所有”；对农业户口村民一次性办理“农转非”手续，转为非农业户口的城市居民，享受城市居民的最低生活保障标准。与农村城市化同步，深圳的农村基层党建也逐步向城市社区党建转变。2010年9月深圳市出台文件，要求在全市基层积极推动“一核多元”的区域化党建工作。这是一种以社区党组织为核心、社区各类基层党组织为主体、各类社会经济组织多元参与并充分发挥作用的社区党建新模式。这一格局按照党的执政功能的要求，从党组织设置和组织结构、党员管理和服务以及作用发挥等区域化和社会化方向形成的党的组织和管理制度、领导职能和工作机制，将成为我国工业化和城市化进程中建立和谐社会的一种基本社会组织结构和治理模式[14]。

（三）山东诸城市多村一社区党建模式。在2007年以来，为适应农村社区化服务与建设的要求，诸城市借鉴城市社区党建工作的经验和做法，在规划建设的208个农村社区同步建立社区党组织，初步构筑起以农村社区为主导的“社区+联建”的城乡党建新格局，成为多村一社区党建模式的典范。这一模式要求在中心村社区成立中心村社区党总支，改原有的行政村社区党支部为社区党支部。中心村社区党总支与社区党支部之间是领导与被领导的关系，与其它的社会组织、经济组织中的党组织之间是主导和从属的关系。

（四）四川成都市新型农村社区党建模式。在2008年以来，成都市在新型社区规划和建设促进农村社会结构和生产关系的深刻变化基础上，适时推出了新型村级治理机制的改革创新。总体思路是：依托新型社区建设，以村民自治为核心，以建立村民议事会制度为突破，构建党组织领导下的村级多元共治机制[15]。在这一新型机制中，村党支部的角色也在悄然变化，由原来的决策者、执行者变成了现在的领导者、监督者，从村里大小事务都由党组织来定、来说、来做，转变为定规则、管方向、强监督[16]。村党支部不再是国家控制社会的末梢角色，而成为在上级与村民之间传递信息，消除隔膜、沟通协调的中介，成为协调群众、服务群众、团结群众的核心。

三、总体评价与几点启示

（一）总体评价

从实践效果来看，因为党的领导与人民当家作主在本质上是一致的，两种学术观点以及与其相联系的地方改革方案可能只是侧重点不同，即党的领导与基层民主政治谁先谁后的问题，最终的结果可能会殊途同归。但理念和理论所体现的价值还是有所不同的：“领导核心论”是从中国现有的制度安排本身出发，基于维护中国现有政治体制需要的角度去谈社区党建的；而“民主工具论”则是从民主政治和现代政党政治发展的规律、从中国现有体制的症结去谈社区党建的。在此，我们认为，“民主工具论”的观点看似激进，但却是切中时弊的；“领导核心论”的观点看似稳健，但却有一定的理想色彩。

一方面，党的利益从本质上或长远整体来看与人民群众的利益是一致的。但不可否认，党的利益与人民群众的利益不是一个完全重叠的范畴，党也有自己的利益。作为一个政党组织来说，夺取政权并长期执政就是党的最大利益。但马克思主义政党，特别是中国共产党与其他的资产阶级政党又有着本质的区别，那就是党是中国工人阶级的先锋队和中华民族的先锋队，是代表最广大人民群众的根本利益来执政的。所以，在执政环境下，人民的利益是高于党自身的利益的，党的利益应当服从于人民大众的利益。党要履行好代表人民大众执政的职责，就必须首先做到真正代表人民大众的利益，而要使这种代表具有真实性，就需要加强党与群众的联系，践行党的群众路线，在党的干部选任上和政策制定上充分体现人民的意志，即充分发展党内民主和人民民主。同时，更具体来讲，在某一阶段某一个具体的场景下，政党的利益与人民的利益也有不完全一致的地方。这里就不用说资产阶级政党是一部分资产阶级利益的代表，就是一个个共产党员也有自己的利益，代表的人民利益也有眼前利益和长远利益、整体利益与局部利益之分，也有一部分党员领导干部把自己的私利标榜为党和群众的利益。对这些实实在在存在的东西，我们不能采用“鸵鸟政策”，要么视而不见，要么把它和人民利益混为一谈。这样做没有任何好处，只会徒添公众对执政党的不信任[17]。因此，群众的利益诉求自己能表达时尽量让他们自己直接表达，才不会产生误区。这就是“民主工具论”一直强调要由代替人民当家作主到支持人民当家作主的原因所在。这也符合现代民主政治发展的历史潮流。endprint

另一方面，虽说政党在本质属性上是政治组织，代替政府去主导推进社区自治可能会减少行政干预的色彩，获得既巩固党的执政地位又促进社区自治的双赢格局。但事实有时并非如此，因为中国共产党是唯一的执政党，党即使在基层社会也常常会有优先使用行政权力的习惯倾向。所以，以政党来代替政府或社区自治组织去推动社区建设，实现社区自治，往往带有理想化色彩。

（二）几点启示

发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。新形势下社区党建的根本任务，就是构建科学良性互动的党政关系或领导方式，发挥党自身建设的示范引导效应，以党内民主带动人民民主，进一步促进农村基层的民主政治建设。前述两种关于社区党建的学术观点和模式经验，为我们今后更好地开展社区党建提供了下列启示：

1.构建合理的政治组织结构是基础。党的建设的目的和意义在于，加强党的自身建设，组织和率领广大人民群众，去从事和完成自己倡导的伟大事业。要达到这一目标，党需要协调处理好三个方面的关系：一是处理好党内部的关系，包括上下级党组织之间的关系，同级党组织之间的关系，党组织与党员的关系；二是处理好党与社会团体、与群众之间的关系，包括党发现、培养、吸收群众中的优秀分子入党；三是处理好党与政府或自治组织的关系。党的建设是在特定的环境中进行的，在一定的时期和环境中，党制定了阶段性的目标纲领，党的各项工作服从、服务于这一目标任务并实现之。为了更好地完成自己的历史使命，党必须根据环境的变化，调整、重塑包括党内组织结构、党政权力结构、党与社会关系结构在内的政治结构，转变党组织职能和领导方式，在体制、机制上打造良好的城乡社区党建政治生态。

2.科学定位政党组织的职能是前提。对于党、自治组织和民众三者的关系，在民众对群众自治组织没有实行直接选举的情况下，群众自治组织与民众之间的关系只限于自上而下的管理，却没有自下而上的授权；党组织实际是以为民作主的名义去代行了民众的权力。但由于有些时候党群联系不通畅，党组织的决策不能很好地反映民意，以致输送到自治过程中便会出现很多矛盾和摩擦。在民众对群众自治组织进行直接选举后情况就发生了很大变化，由于民众与群众自治组织之间建立了双向的直接联系，群众自治组织一切权力都来自民众的授予，这时候党组织便不可能再像过去那样使群众自治组织处于完全的被控制地位，直接对其发号施令了，而只能引导民众有序地参与自治，并对自治的过程实施全程监督，从而真正退居到其本原位置。这大致勾勒了当前农村基层民主政治发展的轨迹：村民自治促进了党组织领导方式的转变，领导方式的转变又促进了党组织功能的回归和复原。

3.坚持和保障党的领导是根本。中国有自己的国情，中国是一党执政的国家，保证党的领导地位是一切变革的前提。基于这一前提，可以考虑借鉴成都构建村级治理新机制的经验，在党政领导体制上实行党支部书记兼任村民议事会主席的制度。社区党组织书记在兼任村民议事会这一社区决策权力机构主席同时，可以通过发展议事会会员为中共党员，使党员在议事会中占据多数席位的办法取得在村民议事会决策中的优势地位。另外还可以通过把致富能手发展成党员，把党员培育成致富带头人的方式，加强自身建设，然后把这些人输送到村民议事会、村民委员会、村民经济管理委员会，发挥他们在村务决策、经济发展、村级治理中的主心骨作用，扩大影响力。虽然村民议事会是仿照人大常委会而设立的，但二者还是有很大的不同。各级人大的代表和人大常委会的常委基本上都是约定俗成自上而下指定产生的，党的各级领导干部占了相当大的比例，所以做决议很容易达成共识。而村民议事会会员则是由村民直接选举产生的，在当前农村社会组织日趋多元化的情况下，即使采取了上述一系列加强党组织对村民议事会领导的措施，也很难保证每一个当选的村民议事会会员都一定是党员，也很难保证党组织的每一项提议都能在村民议事会上通过，从而在一定程度上影响党的领导权威。在这一背景下，坚持和保障党的领导就显得非常重要，成为一种政治保障。

4.发展党内民主是关键。推进社区党的建设，巩固和维护基层党组织的领导地位，不仅需要科学的体制制度安排，而且更为重要的是要通过深化改革发展党内民主，以党内民主带动人民民主，不断地通过主观进取以赢得人民大众的认可与支持。应该说，在执政前，我们党与群众的关系是十分密切的，是“鱼水关系”。执政后，我们往往借助掌握的权力管理社会，导致党很大程度上脱离群众。当前改变这一状况，一个可行的途径就是发展党内民主。发展党内民主有三利：一是发展党内民主有利于引领人民民主的发展。现在农村基层的村民自治已先于党内民主发展起来，这必然会推动党的建设进行适应性调整；否则，就难以胜任在农村的领导工作。二是有利于密切党群干群关系。党内民主既包括党组织系统内部的权力授受、配置、运行、监督，作为一个唯一的执政党，也应体现党外群众的民意。农村两委选举中出现的“两票制”就反映了这方面的情况。三是有利于加强党的自身建设。巩固党的执政地位，既需要转变领导方式、执政方式，改善党与政府、群众的关系；又需要加强党自身的建设，保持党的先进性。发展党内民主无疑是达此目的的重要途径。除了村支部、乡镇党委的直选外，一些地方还在党委（村委）内部探索了决策权、执行权、监督权的小三权分立。这些都是借鉴和吸收基层民主政治建设的成果，加以改造推陈出新的结果，反映了时代的潮流。任何事情都是一分为二的，一定程度的挑战、一定程度的危机也往往是我们进一步改革的动力所在。与不变革、坐视一些地方的党组织软弱涣散、党群关系疏离、执政资源流失相比，因势利导进行改革，改善党群干群关系，重塑党在农村执政的合法性基础的代价要小得多。成都和深圳在这方面的成功经验即说明了这一点，它们经过村（社区）级治理机制的创新，党组织的威信不断没有降低，反倒是凝聚力大大增强，打开了农村工作的新局面。所以，这里就引出了另一个方面的问题，要推动党内领导体制的民主化变革。如何变革，把党组织放在政党、政府、社会三位一体的现代民主政治架构中，我们就会发现，民众（即社会）与政府（包括自治组织）之间的关系在由虚变实，与此同时，党组织与政府（包括自治组织）的关系在由实变虚，所以，这就要求党的执政方式或领导方式必须进行转变，即由直接领导变为间接领导，由权力型变为非权力型，由管制型变为协商型，由封闭式运行变为开放式运行；同时，作为执政党，党与社会（民众）的关系，则需要由虚变实，由弱变强。这就要求我们党忠实地践行群众路线，使全心全意为人民服务成为每个党员干部的行为准则。endprint

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责任编辑 何成学endprint