德国环境立法的经验教训及其对我国的启示

2015-10-12 11:16汝亚国

桂海论丛 2015年5期

汝亚国

摘要：德国的坏境立法与我国的环境立法历来是我国法学界对比研究的课题之一。立法目的一致性、立法主体的多样性和立法内容的复杂性也一直困扰着学者。德国立法由失败到成功到实施过程中的法律效果也对我国环境立法有很大启示。我国应以德国现行行政环境法为基础综合土地、农业、水利、环境等各部门的特点，制定出一部符合我国国情的“法典化”环境行政法。

关键词：德国环境立法；法典化；环境行政法；中国环境保护法

中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）05-0060-06

德国的环境法发展经历了一个漫长的发展过程才较为完善。我国的环境法虽然起步并不算晚、经历的时间也不短，但是由于种种原因，未能达到德国立法的先进水平。无论是以前失败的德国“环境法典议案”，还是德国现行的环境行政法，都能对我国环境法的发展起到一定的指导意义。我们应当能够从德国环境法的成功中吸取经验，从其失败中获得教训，从而更好地引导我国环境行政立法。

一、德国的环境立法及其经验教训

（一）德国早期环境立法“法典化”探索的过程

1.“法典化”①立法。

最早提出简化并最终统一的环境行政立法想法的是原西德政府在1976年发布的一份环境报告。1994年的“教授草案”②将环境行政法分为了一般和特别行政法两个部分。这种简单的划分方式蕴含了德国法学经典二分理论[1]。这两个部分分别在不同的时间完成。一般行政法起到了面上的作用，它包括了一般原则、环境许可实体与程序制度、环境信息制度与一般环境责任等等。而特别行政法则是在特殊的几个点上发挥着作用，这些对象包括了水资源的保护、自然生态的保护、土地资源的保护和能源与放射性物质等等的内容。2009年的环境法典草案虽然失败了，但是其中包含的《水资源管理法》《自然生态保护法》却得以保留了下来，并且与另外两部单行法案《非离子放射防护法》《环境法规清理法》共同构成了德国新环境行政法[2]。

虽然说，在经历了多年的推动发展之后，“法典化”的构想最终破灭，但是这一过程留下丰富的经验是值得我们研究和学习的。

德国有着成文法典王国的称誉，在环境法制领域，对于环境法统一化的研究自20世纪70年代以来就未曾停止。在环境主管部门以及环境法学专家参与之下，第一部环境法典草案在1994年被提上了议程，这部法案又被称为“教授法案”，奠定了环境法典体系的基础。1997年，有关部门在整合了之前各方面的环境保护法草案的基础上，制定了一部统一的环境法典“委员会草案”。虽然在1999年联邦政府将该草案进行了更完整的修改，并将社会各界人士的意见纳入其中，然而由于联邦立法方面的权限还是没有成功。而最近的一部草案，即2009年的环境法典草案虽然有了前两次失败的前车之鉴，但似乎并没有有所改善。

德国是一个联邦制的国家，存在着联邦立法机构和州立法机构的两层立法体制。在立法方面分为联邦独占性立法权和联邦与各州共享的竞合性立法权。经由联邦法律的明确规定，联邦各州的立法机构能够对除了竞合立法之外的联邦各州独占的立法事项进行自己的立法，以及对联邦没有规定立法的事项进行立法调整。这种立法有明显的问题，主要表现在以下几个方面：

（1）给予权限狭窄。2006年联邦宪制改革之前，联邦立法机构在自然资源保护法和水法领域的立法权限是很有限的，一般的具体内容都由联邦各州制定。正因为如此，以为统一的联邦环境法典扫清法理障碍为重要目的的联邦宪制改革就此展开。然而在改革之后，联邦立法机构的立法权限也并没有变得很宽泛。联邦宪制改革的一个重要目的是为了迎合环境政策调整的需要对之前的联邦立法权限进行相应的扩充。从法理上来说，如果联邦立法机构要对某个环境领域进行立法活动，则该法律的条款都要符合基本法的规定。这就是说，联邦立法机构必须对其单独立法的每个法律条款都作出相应的说明以证其合宪性。改革之后，联邦立法机构的宪法基础主要来源于德国基本法第七十四条第一款第一项下的竞合性立法权③。

（2）存在偏离性。德国原来的联邦框架性立法在2006年的联邦宪制改革遭到了废止，同时改革对联邦立法权限进行了重新划分。州级偏离性立法权及与其相呼应的分期立法制由此诞生。

州级偏离性立法制度是联邦宪制改革的重大调整，各州享有的偏离性来源于竞合性立法。各州有权通过设置各州内部的法律对联邦法律作出偏离的规定，包括了最重要的自然与风景保护和水资源管理④，其中最重要的当属自然与风景保护。对于这些偏离性的规定，就是在涉及规定中的事项时，联邦与各州的法律取舍可适用“后法优于前法”的原则。但是，不论从法律的效力还是法律规范的内容来看，偏离性立法权并不都意味着各州可在任意时刻行使偏离性立法权来代替联邦法律。

无论是从规范内容、立法范围还是立法技术上来看偏离性立法都必须来源于联邦环境法的相关政策，必须符合联邦法律内在的立法精神。一般来说，地方的偏离性立法权不能在包括宪法、有关联邦法律、欧盟法和基本法第七十二条第三款括号内罗列的除外事项上得以体现。所以说，各州的偏离性立法权限的空间相对来说还是比较小的。

（3）实行分期立法制。“分期立法制”来源于基本法第125b条第二款“基于至2006年9月1日有效的基本法的第84条第1款颁布的联邦法律规定，各州可对此作出不同规定；2008年12月31日前颁布的行政程序规定，只有在其自2006年9月1日起在各自的联邦法律中被修改了的，各州才能对此作出不同规定”。这就意味着除非出台新的联邦环境法，2010年前修订的联邦水资源法和自然资源法就不在各种行使的偏离性立法权限范围内。此项措施的目的显然是为了保障联邦立法机构能够拥有暂时的独占立法权，看起来更像是为了保障环境法典和联邦的新环境法顺利出台。

2.德国环境立法失败的教训。

由上可见，由于联邦制的体制，联邦和各邦之间存在着相当的约束力，德国环境立法便存在以下几个问题：（1）对于联邦赋予的或者是联邦未作出明确规定的环境立法，各邦都可以依据自己不同的环境社会状况进行立法规制，那就意味着同样一个方面可能会出现不同的法律规定，这就不利于环境法整体的法典化。（2）对于同一方面不同情况的法律，如果要进行整体归纳，那么就只能笼统的设置一个类似于“具体依据各州具体情况”的法律条文，那么环境法典又会失去实际意义，可以说是有之不多，缺之不少。（3）联邦在给与了各州立法权限的同时，又想有一个整体约束力的法典，明显是不切实际的，所以我们能够看到在“法典化发展的过程中”环境法律也在以法典这个中心不停的靠拢，但是似乎至今还不够集中。（4）大量的专业性环境立法如土地保护、危险物质防护、废弃物处理等没有能够纳入环境法草案中，即便是草案获得通过，这些方面仍然需要单独的法规需要调整，那么法典化这一过程的统一目的并没有达到，只是将范围缩小了一些而已。endprint

（二）德国新环境行政法的成功经验

2009年环境法典法案失败之后形成的德国新环境行政法共分为四个部分：新《水资源管理法》、新《自然生态保护法》《非离子放射防护法》《环境法规清理法》。

1.环境行政法的范围更加具体化，职责明确。

（1）新《水资源管理法》管理体系更加完善，且具有领导其他法律的特点。众所周知，德国的水治理不管是在理念上还是在其多年发展得到的成就上面，都是世界首屈一指的，特别是在污水处理和地下水保护方面，但是德国水法在制度上面的发展从来都是支离破碎而且相当混乱的。德国现代的水法初始于19世纪初的地方管理者制定的水管理法规，大概到了19世纪60年代，德国的水管理方面的法规可以说是一片混乱，有的地方极度缺乏，而有的地方多的超过80多个相关规定，良莠不齐。到了19世纪末，拜仁州才对水法进行系统的编纂，整合划分为三个领域：水使用法、灌溉和排泄法以及河岸保护和防洪法。在2006年联邦制改革后，德国宪法第74条第一款第30项赋予了联邦制定完整的水资源管理和保护规范的权利。2009年颁布的新《水资源管理法》不仅吸收了各州的水法内容还将欧盟的《水框架指令》收入囊中。这个框架之下，新的《水资源管理法》对原先的法律进行了一系列重大的改造，新法之下的水资源管理体系更加的具有条理性和系统完整性。与此同时，新的《水资源管理法》还对《环境影响评价审查法》进行了修订。

在德国联邦立法体系中，有关水资源的管理事项属于州级偏离性立法的权限范围。就理论而言，各州应当再行立法（除与水资源及设备以外）然而，这部统一的法理论上来说已经从足够专业的角度满足各州的需要，各州没有必要进行多余的立法。

（2）新《自然生态保护法》整合了各种立法的资源。德国的自然生态保护法是在已经被替代的联邦框架性立法权下产生的，联邦宪制改革后，融入了竞合立法体系中。这部生态保护法是联邦法和州法结合的产物。该法的意义：能够将各种立法的资源广泛的整合在一起；由于自然生态保护属州级偏离性立法范畴，因此，宪法规定的关于自然生态保护立法中不得偏离的一般原则亦须予以具体化；能够保证代际自然生存基础和生物物种多样化的实现。

（3）《非离子放射防护法》填补了非离子放射防护方面的空白。该法从严格意义上来说并不属于环境保护范畴，对于其纳入2009的环境法典草案的理解，联邦议会的主张是由于对非离子放射防护一直存在法律漏洞，而且环境立法在非离子放射防护方面有着很大的空白，特别是在保护未成年人不受人为的紫外线辐射危害有关的法律的欠缺。民间自发组织的防护活动也并没有起到很好的成效，因此，有必要进行该项立法。

（4）《环境法规清理法》确立了环境方面的法律规范的效力。从名字上来看，可以看出该法并不是环境方面的法律规范，其主要的用途就是清理废止一些由于社会的发展或者是法规的变动而造成的已经不具有意义的联邦法律法规。联邦宪制改革废止了框架性立法是这部法律产生的主要根源，而先前的框架性立法涉及的法规的量是很庞大的，具体相关的法律有辐射防护法、环境影响评价审查法、环境污染损害法、环境救济法、建筑法、基因技术法、爆炸材料法、环境统计法、联邦环境局法、联邦废弃物法、废水排放法等。

2.新环境行政法的进步。

四部行政法从不同的角度对环境法制工作做出了要求。其中三部是内容上的，新的《水资源管理法》和新的《自然生态保护法》是对水资源以及自然资源方面的规定，作为环境立法的两大基本法域的水法和自然生态法在这个系统中达到了实质性的统一。《非离子放射防护法》是德国环境立法的一个创新，同时也体现出了环境立法方面的新想法，我们能够看出其代表的环境立法的发展方向便是与时俱进，与科学俱进。最后一部《环境法规清理法》与前三部有着很大区别之处的，并不是对环境作出的实体性的规范，这种对已过时的法律进行清理，保证了现行符合实际的法律的实施并为将来进一步的环境立法铺平了道路。

二、我国环境法现状及存在问题

我国的环境立法发展虽然经历了不断的发展过程，但是由于受到的挫折颇多以及各方面的忽视，导致发展一度迟滞。自1997年党的十五大报告提出“依法治国”起，环境法成为发展最快的法律部门。1982年，《宪法》修正后的第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。将环境的对象从原有的基础上扩大，并且增加了一些合理开发利用自然资源的条款[3]。由此，各方面的环境立法就此展开。

如从1997年起，我国先后制定了《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《放射性污染防治法》《防沙治沙法》《节约能源法》《可再生能源法》《风景名胜区条例》等立法，修订了《固体废物污染防治法》《海洋环境保护法》《水法》《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《土地管理法》等立法，颁布了《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《节能减排综合性工作方案》《中国应对气候变化国家方案》等政策性文件。这些立法、文件与我国1997年之前制定的与环境有关的立法一起，共同组成了有中国特色的社会环境法律体系。

特别是2015年1月1日，新的《环境保护法》开始执行，我国环境法发展进入了新的阶段。但这些成果在当今法制国际化社会背景下仍显得有不足之处。

（一）环境立法的目的不合理

《环境保护法》第一条“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”[4]一切改善和保护环境防止污染的行为最终都是为了发展经济。从一定方面来说那边可以这么讲，既然是为了发展经济，那么在环境保护与经济发展发生冲突，甚至有关环境的保护会阻碍到经济发展时，便可以牺牲环境来发展经济。这似乎违背了环境法本来的意愿。我们可以看到，当今的发达国家基本都是经历了在破坏环境中发展，然后在发展达到一定高度时再回过头来治理环境的过程。我们都知道，整个大自然是一个完整的系统，一旦一个环节遭到破坏，整个系统都会产生巨大的影响，而治理对于环境来说，只能算是延缓其毁坏的速度。治理相较于预防来说，成本和功夫都要下的大得多。而德国环境保护的目的更多是对生物圈以及环境的可持续利用能力加以保护，同时强调环境保护是为了保护人体的健康和安全[5]。endprint

（二）环境保护管辖的权限分配不到位

德国宪法、法律和其他的规章对环境保护的权责都有明确的区分规定。德国环境法将其环境行政管理权责体系分为联邦、州、地方三个级别。首先，联邦政府的主要环境管理职能是一般环境政策的制订、核安全政策的制订与实施及跨界纠纷的处理。其次，州政府的主要环境管理职能是环境政策的实施，同时也包括部分环境政策的制订等。联邦在环境政策制订及立法方面起到主心骨的作用，州在环境执法方面负有主要的责任。在与联邦或州的法律法规没有冲突的情况下，地方对当地的环境问题有着一定的自治权。在我国环境法中，环境保护领域实行的是统管和分管相结合的多部门多层次的执法体制。环境保护法有规定，县级以上地方各级人民政府环保行政主管部门对本辖区环境保护责任实施统一管理，同时，13个行政主管部门依据相关的法律法规在环境污染治理和资源的保护方面有着监督管理的权限。在此情况之下，环境保护出现了14个执法的主体。如此多的主体就很容易出现两种情况：一种情况是各部门争着管辖，造成执法的混乱；另一种情况，在遇到棘手的问题的时候，各部门都不想管辖相互推诿，环境问题如何能够得到解决？！

（三）环境保护权责分配不确定

《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。”[6]

第八条规定：“各级人民政府应当加大保护和改善环境、防治污染和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效益。”

第九条规定：“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。”虽然规定了各级人民政府、各个单位和个人应当对本行政区域内和责任范围内的环境质量负责，同时要采取有关的措施改善环境质量，但是并没有对具体的方面做出分配，即哪个部门、哪个人应当对哪方面的事项承担责任。在德国，联邦对整个环境法的执行进行宏观掌控，州和地方则根据其不同的情况灵活实施。州能够在自己的权力范围内实施联邦法律、法令和行政规章。联邦在化学品、废物越境转移、基因工程和排放贸易等大的环境活动方面掌握着部分或者完整的执行权力；而州则是在联邦的监督之下对核安全和辐射保护法等方面代表联邦执行法律法规。在立法权责、法律和政策的实施权责、环境规划的权责、环保投资的权责四个方面，联邦、州和地方的环境管理职责都有具体的分配。

（四）环境执法问题突出

我国环境执法方面面临着环境执法力度不够强、环境执法行为不规范等问题。这些问题的出现不无原因：首先，由于在环境立法方面的缺失，导致了政府无法将所有的环境法制工作的重点放在环境执法上来[7]；其次，环境立法的相关配套设施，即相应的法规政策出台的也相对缓慢；还有，由于法规政策的撰写者多为学者专家，对于实际操作情况不是很了解导致了一些法规在真正运用到实际中时出现种种难以克服的问题。环境执法主体过多、执法权力过于分散，导致环境执法过于混乱行政资源浪费也是一个很大的问题。而在德国等国家，从20世纪80年代起就将环境法制的贯彻重点转移到了环境执法当中，并将环境执法的地位提升到环境立法相当的层次，更有助于环境执法的实施。德国联邦政府、16个州和各个县政府都设有官方的环保机构。为了加强环境保护执法，德国还专门设立了环保警察这一新的职位。环保警察隶属于德国联邦内政部。每一名环保警察都要经过一年半的专业训练来保证其具有相应的专业素质，而他们的工作便是在发现环境污染时，及时采取补救行动。这一项创新是德国重视环境执法的体现[8]。

（五）监督检查机制不够完善

我国的环保法第二章对于监督管理有了相对明确的规定。但是仅规定了政府应当根据国家环境保护规划来制定具体的规划，以及企事业单位违法的监管。在中央对地方的监管方面还没有明确的规范，这样会导致中央对地方缺乏有效监督，地方环境执法在缺乏监督之下很容易出现“软执行”的情况，所以在加强地方权力的同时，也应当加大对其权力的监督。德国在中央对地方的监管方面已经建立了相当完善的环境管理监督机制。州是环境管理的主要监督机构，中央对州的监督主要是依靠法律和司法途径，然而州对地方的监督有着法律监督、司法监督和财政监督等监督方式。与此同时，为了制止地方保护主义，州直接负责着对企业环境违法的监督。

三、德国环境立法对我国的启示

德国环境法的发展经历了一个相当复杂又漫长的过程，这个过程可分成两个阶段，“法典化”时期以及后来法典议案失败后形成的新环境行政法时期。从德国的环境立法失败到位居世界前列，对中国环境立法有如下启示：

（一）环境立法应实现“法典化”、系列化

德国环境法面临的体制问题在我们国家来说理论上是不存在的。在中央的领导下，我国的各地方并没有像联邦制下的德国各邦所拥有的立法权限，地方只能在中央赋予的权限之下进行各类活动。消除冲突便是统一的前提条件。而对于将各类复杂的专业立法统一而言，由于我国环境法发展没有德国那么完善，所以需要我们在不同的摸索中将尽可能多的专业领域纳入其中，最终形成统一的法典。

（二）必须制定和实施环境行政法

1.推进改革环境立法体制的改革。统一法典化是德国法制的基本特征，同样也是一个国家法制是否完善的重要标准。我们可以看出，德国环境行政体制的发展，就是一个将联邦与各州之间立法障碍清除的过程。从框架性立法到竞合性立法，重建了联邦与各州间的立法体制，理清了彼此的立法权限[9]。中国是一个单一制国家，不存在和德国同样的问题，而且《立法法》确定了地方立法遵守上位法律的原则。但是在实际操作中，由于各地方以及部门之间利益协调上的问题，以及法律上存在的模糊不清，还是存在着诸多问题的。这也将成为中国未来环境立法的巨大挑战。endprint

2.健全环境基本法。事实上，自从我国上世纪80年代制定环境保护以来，就是带着统一的想法，在此基础上一个以污染妨害法、能源法和自然资源法为主要核心的多种单行法并行的环境法格局得以形成，自此，环境法完成了从私法到公法的身份转换。作为一部单行法，似乎太过于繁杂了，因此也需要有一部统一的基本法来统领全局。新颁布的环境保护法很能体现这一点。

3.完善环境法的组成体系。与德国的环境立法相比，我国的环境法还是比较落后的。从内容上来说，我国环境立法偏重于对环境污染防治方面的立法，而在自然资源和能源保护方面则有欠缺。这同样体现出不同的发展阶段，法律思想意识上的差距，从一定意义上说是无法避免的，是一定会经历的阶段。而从德国新环境行政法来看，四部环境法思路极为清晰。两部环境基本法在自然资源保护和水资源保护方面加以规制，环境法规清理机制在中间起到纽带桥梁作用，与其他的部门环境法形成了一个特有的完备的环境法体系。从这一方面来看，中国应该注意在未来的环境法立法中，突出自然资源保护和能源保护利用法律的环境基本规制工具的地位，同时保证环境污染防治。在立法的技术层面，吸取德国环境法典草案失败的教训，避免理论和实践的分离、立法跟行政的脱节。

四、对我国环境立法的几点建议

针对我国环境立法存在的问题，借鉴德国环境立法的经验教训，对我国在环境立法提出几点建议：

（一）在立法目的和指导思想上，应当树立以环境为中心的理念。环境建设应当以环境保护为其主要对象，同时以改善好、治理好环境为主要目标，并将可持续发展作为最终目的。不能让环境保护单纯的成为经济建设的垫脚石[10]。

（二）在环境职责分配方面，中央和地方的具体的环境职责应当有确切的划分，将环境责任明确的分配到各个部门甚至人的身上。同时，对于各项环境责任都应当有承担的主体，即环境污染事件发生之后，能够明确知道到底这一项由哪一部门来管理。

（三）在环境执法方面，完善其法律规范，并对执法人员进行系统的培训，严格要求执法人员的法律素质。并建立完善的执法体制，做到发现污染，及时控制，及时处理，及时上报。同时，对于环境执法体制方面的改革，应当明确区分环保部门和其他有关职能部门的职责权限，从而使得由于环境执法主体过多、权力太过分散引起的环境执法混乱的状态不再出现。

（四）完善监督机制，环境保护需要常态性监管，而政府监管不可能做到时时监管，对于环境违法行为，由于力量不够，政府很容易出现监管缺位现象。而我们的公众监督资源是极其丰富的，公众监督要比政府力量多得多，覆盖面也要大得多。我们应该注意发展公众监督，让公众参与到环境监督当中来。我国环境保护法在2014年的全面修订展现了环境优先的高度，修订后，除其他事项外，加强执法和处罚规定，对污染给予公众监督更大的机会，并明确措施来应对合规普遍存在的问题，如数据的篡改和非法倾倒污染物。

注释：

①法典化，是指根据一系列的判例形成的不成文规则编撰并形成明确的法律条文的过程。

②教授法案，受德国环境部的委托，从1988年到1990年由四名法学教授组成的教授委员会完成的包括169条条文的环境总则部分的草案。从1991年1993年，以《环境法典》总则草案为基础，由八名教授组成的另一个教授委员会完成了399条分则草案。这样，一部全面的《环境法典》工作的清晰框架便形成了。

③与此相关的联邦立法活动的范围主要包括：水资源产权、海岸保护与农业、土地权与建筑管理、大气保护、自然资源与风景保护、空间管理、水资源管理等方面。

④这里所说的自然与风景保护是除了自然保护的一般原则、物种保护或海洋自然资源保护；水资源管理除却了与水资源或设备相关的规定。

参考文献

[1]陈戈.德国新环境行政法之立法经验及其对中国的启示[J].南京工业大学学报：社会科学版，2012（9）：15.

[2]柴静.德国环境是怎么变好的[N].环球时报，2004-11-24.

[3]李恒远，常纪文.现状、问题与走向：中国环境法治30年之评析[N].中国环境法治报，2008-04-30.

[4]常纪文.环境法治：现状与任务[N].学习时报，2007-08-27.

[5]戴双玉.我国环境保护行政管理体制改革研究[D].长沙：湖南大学硕士论文，2009：32.

[6]中华人民共和国环境保护法[M]人民日报2014-07-24.