湖南城镇化背景下失地农民安置补偿问题研究

□文/岳伟许祥鹏

（湖南汽车工程职业学院株洲·湖南）

湖南城镇化背景下失地农民安置补偿问题研究

□文/岳伟许祥鹏

（湖南汽车工程职业学院株洲·湖南）

［提要］随着湖南省工业化、城市化进程的加快，农民，尤其是城郊结合部的农民越来越多地失去了他们赖以生存的生产资料——土地，成为“失地农民”。本文通过对湖南省长株潭地区随机抽取的40户失地农民进行调研，分析该区域失地农民安置现状以及存在的问题，并提出建立失地农民社会保障机制的对策建议。

湖南省；失地农民；安置补偿

收录日期：2015年9月8日

在城市化过程中，城市规模扩大是必然出现的现象，然而这是以土地资源作为载体的。这将会导致一个直接的问题就是越来越多的农民失去了传统意义上赖以生存和发展的物质基础。由于失地农民离城市近，群体性强，他们的问题若解决不好，很容易引发社会矛盾。如何解决失地农民的安置问题，是影响湖南经济繁荣与稳定、促进湖南城市化稳健发展的重要问题。湖南省经过多年的实践与探索，出台了一系列的政策，采取了一定的措施取得了一定的尝试性经验。但是湖南省失地农民的安置补偿问题目前尚处于起步阶段，还需要进一步的研究来完善。

一、湖南省失地农民安置补偿现状

本次研究对随机抽取的长沙市、株洲市、湘潭市、怀化市以及郴州市这五个城市的894户农民进行访谈式入户调查。调研数据显示，失地农民中仅有3.8%对政府的补偿持有基本满意态度，并且这3.8%的失地农民中大多分布在城镇周围，就业相对机会多些。调查结果还表明，失地农民就业的数据达到72.3%，但比较失地前的家庭收入，仅有12.7%的失地农民收入增加了，但这12.7%的失地农民中大多表示对工作不是很满意，感觉每天的工作繁重，虽然赚钱，但是很累。

（一）湖南省失地农民生活现状。在访问调查中，面对“您认为失地给你带来最大的影响以及困扰是什么”这样的问题时，73.4%的农民表示他们自己心理不踏实，担心“坐吃山空”，虽然现在有工作，但是对今后的生活没有安全感。究其原因主要是，失地农民文化水平普遍偏低，整体素质不高，因此他们的就业缺乏竞争力。在当今招工用工市场化的情况下，很难找到他们认为合适的工作岗位。因为一些企业在招工时在年龄、文化以及技能等条件上都做了限制，直接导致了失地农民就业难，收入下降。失去土地直接导致消费增加，生活水平下降。

表1　湖南省征地补偿标准（2012年修订版）（单位：元/亩）

（二）湖南省失地农民土地征收补偿标准。湖南省2006年并未出台征地补偿标准，由于每个市县的征地补偿标准不一，2012年做了修改，并从2013年1月1日起开始执行。（表1）可以看出，补偿标准根据土地所在地的不同补偿的标准的不同，这势必会带来后续土地界定的问题。再者，关于土地的分区补偿是目前补偿的较为公平的方式，但是对于土地的分区会带来一系列的矛盾。

二、湖南省失地农民安置补偿存在的问题

（一）失地农民小农意识严重，心理失衡。调查结果显示，很少有农民愿意自家耕地被征用。因为在他们长期生活的地方，已经在心理上获得认同，在情感上找到归宿。让他们突然从农民转变到市民从而带来的乡土生活向城市生活的转变引起失地农民心理不适。主要表现在以下几个方面：第一，以土地为生的农民在长期封闭的生活环境中形成了小富即安，安于现状，得过且过的小农意识，而当今市场经济具有开放性、竞争性、法治性的特征。这两种完全不同的生活背景，会给失地农民的心理造成一定的生存压力；第二，受传统思想的影响，耕地被征后，他们认为他们失去了赖以生存的基础，因此面对后续的生活完全没有了安全感，甚至充满恐慌；第三，长期的农耕生活使他们有了固定的劳动方式和生活习惯，但是这种传统的农业社会劳动方式和生活习惯与现代工业社会劳动方式和生活习惯有着极大的差异和冲突，从而使失地产生了一系列的心理问题，这对补偿是一个很大的难题，是一个根本性的问题。

（二）失地农民住房安置成本高，生活压力偏大，就业困难。根据对随机抽查的800多户农民进行访谈得知，进入城市生活的失地农民，普遍认为承受着较大的生活压力。因为他们失去土地以后，脱离了蔬菜等农副产品自给自足的供给，面对飞速上涨的物价，生活压力增大；另一方面尽管政府在促进失地农民就业方面采取了多种措施，但从失地农民的实际就业情况来看，他们文化程度不高，整体素质偏低，再加上当今社会上的企业对工作岗位的一些限制，直接导致失地农民就业困难。即使有的农民就业，但是他们表示工作不满意，甚至还有部分农民无法适应岗位要求。

（三）征地补偿的“产值”和“倍数”难以确定。虽然我国的法律规定了征地补偿中产值和倍数的变化幅度，但是欠缺对于原则的规定，缺乏对于市场变化的灵动性，导致人为因素干扰比较大，给实际操作带来困难。尤其是靠近城区的经济作物用地，由于经济作物的价格随着市场的变化而变化，因此其价值在短短一两年内会出现很大的变化。如果此时仍按照原来采用的历史性平均产值来确定其价值就远远不够。例如，株洲市云龙示范区的土地，因为大学城的进入，近几年来房价上涨，物价越来越接近市区，甚至和市区持平。如果仍然按照征地补偿标准中最近3年平均年产值去估价而进行土地补偿，失地农民肯定会出现不满情绪。

再者，由于一些原因可能会导致同一区域内的土地补偿标准不同。可能会出现相邻的两块地或同一区位的两块地，因现在的用途、产值以及征地后用途不同而导致土地补偿费用不同这一现象。在株洲市和株洲县接壤的焦点地区这一现象最为显著。如株洲市的郊区和株洲县一村交界处耕地补偿费相差很大，房屋补偿多的相差接近十万元一栋，这就是典型的因行政分区不一致而导致的差别，这肯定会给后续工作带来安全隐患。

（四）不同空间区位和时间差异引起的土地价值差异没有体现。在土地补偿中，我们应该根据空间和时间的不同来体现土地价值的差异。以株洲市东郊为例，根据湖南省征地补偿的区域划分标准，株洲市云龙示范区和龙头铺应该属于一个级别范围内，但是实际上，由于云龙示范区城区基础设施建设的优先性，目前两个地区的商品房价格出现了较大的反差，并且两个地区的生活成本也出现了较大的差别。因此，同样的补偿标准已经不能解决根本性的问题。而且这样的情况并非个例，据调查，发达地区征地市场价格与征地补偿费相差悬殊。

三、对湖南省失地农民安置补偿的建议

（一）规范征地中的政府行为。在对失地农民的补偿中，应尽量减少政府主导的投资，支持、培育独立自主的投资主体，建立和完善公平、公正的补偿机制。

再者在补偿中应做到“依法行政”，监督和惩罚成本的支付必不可少。使市场和政府逐渐形成一种合力，体现真正的公平。就城乡结合部土地矛盾而言，在完善土地市场建设的同时，明晰农地产权边界、强化制度保障、改革征地制度以及土地出让制度等，是解决问题的重中之重。首先要从就业、社保、养老保险、教育等方面进行配套制度完善，从根本上解决失地农民的后续生活问题；其次在计算补偿费的时候，要严格按照有效合法的面积计算，并统一组织新建安置房，供失地农民家庭购买，并且保证安置房的价格与补偿价相接近。严格控制“三乱”现象，对恶意装修或非实用的改建要拿出强硬态度，一律减半或者不予补偿。

（二）建立并完善征地拆迁补偿安置的公众参与机制，增加补偿透明度。要借鉴国内外经验，被征土地所有权人及权利相关人都有权参与征地的各个环节，并享有发言权。当有人对征地价格和安置形式不满意时，可以提出异议申请仲裁，甚至向法院提出诉讼，以维护自己的权利。根据所调查地区的情况表明，农民对征地情况的了解非常有限，了解情况的人很少。因此，我们要增加征补偿安置的透明度，提高广大农民的参与率，重要的是要尽量提供给农民更多的发言权和参与权，让他们充分行使自己的权力，重新找到随着土地而失去的归宿感。

再者，在针对失地农民安置补偿的过程中，要加强事前指导和事中监督，确保补偿安置工作健康平稳发展。在实施前，制定具体实施计划，确保补偿过程合法有效开展，不损害补偿安置主体的合法权利，不违背国家法律法规和政策。在实施进程中，要适时加强监督，随时掌握实施情况，及时纠正出现的问题，保证补偿过程不偏离正确轨道。

（三）以市场为载体，引入股份合作机制。以市场为载体，充分利用市场机制配置资源，优化配置生产用地资源。采取“以地入股、合作开发的市场化经营路线。运用市场机制，把股份制的机制引入生产用地的安置补偿中来，通过村民代表大会制定股份合作章程和管理办法，将全村的土地进行统一的价值评估，然后量化到人，明确每人所应该拥有的股份，最后通过失地的农村集体经济组织与开发商、失地的农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式入股，与用地单位共同开发并从中获取利益分成，让他们依然保持了以土地为生的方式，给予其充分的安全感。

（四）建立就业扶持机制。根据调研表明，大多数的失地农民表示就业困难是他们面临的最大问题。究其原因是失地农民整体素质不高。因此，政府应针对失地农民提供相应的技能培训、提供适合的岗位介绍、引导劳务输出等全程服务。再者，政府承担一定的费用，委托部分学校或者公司实行“订单式”培养，同时充分利用培训学校与企业之间所搭建的人才网络，尽量推荐就业。

另外，政府在进行失地农民培训时应采取一定的激励政策。首先，失地农民培训经费由政府、用人单位和个人三方承担。政府要从土地的增值收益中划拨出一部分资金，建立培训专项基金，借此加大对就业和培训工作的资金投入。再者鼓励用人单位结合单位岗位的需要开展失地农民培训，招收失地农民进入公司，由政府给予一定补贴。

对于失地农民的补偿安置问题是一个需要长期研究的问题。随着新情况，新问题的不断出现，还有很多问题需要进一步研究，例如失地农民的补偿方式，失地农民的可持续生计问题以及子女的上学就业等问题。

主要参考文献：

［1］湖南商学院失地农民研究课题组.长沙市失地农民安置模式创新研究［J］.企业家天地，2009.6.

［2］王作安.中国城市近郊失地农民生存问题研究［M］.北京：经济科学出版社，2007.

［3］邢海虹，刘科伟：征地补偿标准研究综述［J］.国土资源科技管理，2007.

湖南省情与决策咨询研究课题：“湖南城镇化背景下失地农民安置补偿问题研究”（项目编号：2015ZZ014）；湖南省教育厅一般课题：“基于Logi st i c模型的湖南农户土地流转决策行为研究”（项目编号：15C0713）

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