了解变化 跟上变化——从新版《行政诉讼法》和相关司法解释解读质监行政复议工作

■文/赫成刚

了解变化 跟上变化
——从新版《行政诉讼法》和相关司法解释解读质监行政复议工作

■文/赫成刚

为切实发挥行政诉讼对行政机关的监督职能，为依法行政真正助力，党的十八届四中全会闭幕之后率先对《行政诉讼法》做了修改。同时，为了将新修改的《行政诉讼法》落到实处，最高人民法院于2015 年4月20日出台了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《解释》）。上述两个立法件一并于2015年5月1日施行。这在中国行政诉讼史乃至法制史上是绝无仅有的。这两个立法件施行一个多月了，其中可圈可点的亮点很多，限于篇幅需要，仅围绕行政复议在行政诉讼中的一些制度设计进行解读，以期对法治质监有所裨益。

被告认定

旧《行政诉讼法》规定“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”新的《行政诉讼法》在突出行政审判对行政管理司法监督职能的同时，针对行政复议过程中行政机关碍于上下级关系或者复议机关规避充当行政诉讼被告风险、行政复议案件维持率居高不下的局面，从管理经济原则充分发挥行政复议在解决行政争议中的作用出发，新的《行政诉讼法》明确规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”为了督促行政复议机关依照法定期限作出决定，还规定“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”

与此相对应，《解释》第六条指出，所谓“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。所谓“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。针对复议机关决定维持原行政行为的行政诉讼，《解释》在坚持作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告的前提下进一步明确：原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。

级别管辖

《解释》第八条规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。当然，对复议机关改变了原行政行为的处理结果的，也可适用新的《行政诉讼法》“经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”的规定，以确定相应的级别管辖和地域管辖的法院。

合法性审查

《解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”言外之意，对复议机关撤销被复议机关行政行为或责令其重新作出行为的改变原行政行为的情形，由于复议机关意思表示的介入，应对其复议行为进行实质和程序两方面的合法性审查。

举证责任的承担

举证责任的分配直接关系到行政诉讼的进程和审判结果。由于在维持原行政行为的情形下，新的《行政诉讼法》确立了复议机关与被复议机关共同被告的制度，从而产生了举证责任分配的问题。为此，《解释》第九条第二款指出：“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”当然，基于复议机关对行政管理的宏观性、法律政策把握的准确性，除对复议的申请、受理、管辖、被复议机关的认定、复议决定的作出以及相关期限的遵守等复议程序的合法性承担举证责任外，也可对原行政行为合法性承担举证责任或起码承担辅助义务。

判 决

由于新的《行政诉讼法》对经过复议的行政诉讼，针对不同情形的判决没有专门作出规定，《解释》为此作了明确，即：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”并针对以下三种情形作了具体规定：人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为；人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定；原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

赔 偿

有违法侵害就要有赔偿。经过复议的行政诉讼由于复议机关和被复议机关的双重介入，如果法院最终判定相关行政行为无效或被撤销以及确认违法，而给原告造成损失的，便产生了赔偿责任的划分。《解释》第十条第五款规定：“原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。”

为了克服包括行政赔偿在内的执行难的问题，新的《行政诉讼法》规定，对已经生效的法院的判决、裁定、调解书，行政机关在规定期限内不履行的，从期满之日起，法院可采取以下措施：对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款；将行政机关拒绝履行的情况予以公告；向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，应根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院；拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

除此之外，新的《行政诉讼法》和《解释》当中针对被诉行政行为不再限定于具体行政行为、行政不作为也可作为行政诉讼的标的、行政机关的正职或者副职负责人应当出庭应诉、行政协议“软管理”行政行为的界定以及对规范性文件附带审查等新的制度设计，由于适用于所有的行政诉讼，不是针对经复议的行政诉讼的特别要求，不再赘述。

河北省质量技术监督局）